北京市实施能耗双控向 碳排放双控转变的政策建议
推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，是统筹首都经济社会发展与“双碳”战略目标实现的关键手段。习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习提出，要推动能源“双控”向碳排放总量和强度双控转变。2022年政府工作报告中，将推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变列为工作任务。《北京市2022年碳达峰碳中和工作要点》也相应提出了研究“能耗双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的任务要求。
能耗“双控”制度是助力绿色发展的成熟手段。能耗“双控”脱胎于“节能减排”，于“十三五”时期正式实施，国家差别化地分解设立各地方能源“双控”目标，建立节能审查、预警调控、节能监察等机制，将能耗“双控”指标纳入地方绩效考核评价。能耗“双控”制度推动绿色发展成效显著，成为实现“双碳”目标任务的关键支撑和重要抓手，在“双碳”目标下被赋予新的政策内涵。
“碳排放双控”制度及管理体系正在加快建立。当前，碳达峰碳中和“1+N”政策体系日臻完善，碳排放“双控”制度已初步完成顶层设计，统计核算体系正在加快建立。但是，由于“双碳”目标提出的时间较短，总体而言，当前我国的“碳排放双控”具体管理政策及体系尚未形成系统、成熟的制度化安排，相关部门正在加快探索。
能耗“双控”向碳排放“双控”转变势在必行。在“双碳”目标下，能耗“双控”制度不能反映新能源单位能耗排放强度差异等管理弊端显现，部分地区出现了“运动式”减碳等问题。推动从能耗“双控”向碳排放“双控”转变将使控碳举措更加精准，有利于实现经济发展与碳中和的有机统一。国家提出“能耗双控”向“碳排放双控”转变要求，能耗“双控”制度政策内涵将发生改变，并与碳排放“双控”制度协同发力、长期并存。
北京推动能耗向碳排放“双控”转变条件成熟。“十三五”时期北京单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放分别下降23%和26%以上，始终保持全国最优水平，具有率先探索“转变”的示范效应。北京已具备成熟的“能耗双控”管理体系，并在全国率先探索实行碳排放总量和强度“双控”机制，在绿色低碳关键技术研发应用中独特优势，建立了全国首批碳排放权交易试点市场、运行了电力交易中心等能源交易平台，对能耗向碳排放“双控”转变提供了市场化手段。
一是建立完善法规标准体系。出台了《北京市实施<中华人民共和国节约能源法>办法》《北京市节能监察办法》（政府令〔2006〕174号）等相关法规、规章，累计出台建筑、交通、工业等领域的近百项节能标准。
二是确立能耗“双控”目标。确定到2025年能源消费总量在8050万吨标准煤左右、单位地区生产总值能耗下降14%的目标,到2035年，能源消费总量力争控制在9000万吨标准煤，进入达峰平台期，强度指标达到国家要求。
三是建立“三级双控”责任制。建立能耗“三级双控”目标责任制，差别化设置能耗总量、强度控制年度目标，分解落实到各区、行业部门和重点用能单位，完善监督考核机制，能耗“双控”考核结果作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。
四是健全能源统计监测制度。健全了能源统计制度和能源统计指标体系，建立了全市统一、功能齐全、分工明确、信息共享的统计监测体系，建立了能耗公报制度，定期发布主要耗能行业的能源消费和节能情况等信息。
五是打造能耗管理系统平台。北京市节能监测服务平台已完成建设，“十三五”以来，已将工业、建筑、交通、公共机构、数据中心等重点领域近200家用能单位能耗数据纳入在线监测，提升了节能节电管理的时效性和精细化水平。
六是完善项目节能审查机制。北京市于2007年在全国率先试点开展固定资产投资项目节能审查制度，对全市固定资产投资项目节能审查实行分级管理，从源头有效控制了能耗和二氧化碳排放的不合理增长。
七是强化节能监察管理机制。发布《北京市节能监察办法》，建立了市、区两级节能监察管理工作体系，成立了北京市节能监察大队，强化重点用能单位节能综合监察、固定资产投资项目节能审查监察、节能服务机构监察、强制性清洁生产审核监察等监察工作。
八是健全节能管理促进机制。落实国家电价改革部署，实施差别电价政策；加强能源重点技术攻关，设立节能技术改造奖励资金，推行节能技改；倡导全民节能行动，积极开展节能专业培训和咨询服务，增强全社会节能意识与能力。
一是加快建立完善顶层设计。已成立碳达峰碳中和工作领导小组，成立市委生态文明建设委员会，建立了各区和各部门相互协作的工作机制，加快相关政策制定，《北京市碳达峰实施方案》即将发布，至年底全市将推动出台碳达峰碳中和系列政策文件。
二是初步确立“双控”目标。到2025年，全市碳排放总量率先达峰后稳中有降，较峰值下降10%以上（不含航空）、单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降20.5%，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放确保完成国家下达指标，顺利实现2030年前碳达峰目标。
三是探索建立“双控”机制。根据全市碳排放总量控制目标和年度减排指标，碳排放总量与强度目标分解到各区、各行业主管部门，并作为各级政府绩效考核内容，对本市800多家重点单位的二氧化碳排放实行配额管理。
四是创建了碳排放核算标准。公布《北京市碳排放单位二氧化碳排放核算和报告指南》，实施《二氧化碳排放核算和报告要求电力生产业》等7项地方标准，初步建立了市、区两级碳排放核算体系。
五是加快推进“碳评”工作。研究制定了《关于在建设项目环境影响评价中试行开展碳排放影响评价的通知》，预计近期正式发布，要求应当编制环评的建设项目，应同步开展碳排放影响评价，强化了源头控碳能力。
六是建立碳排放权交易体系。2013年，北京建立了全国首批碳排放权交易试点市场，实施碳排放总量控制下的碳排放权交易制度，形成相对成熟的碳排放交易体系。至2021年，各类产品累计成交量达9336.77万吨，累计成交额30.03亿元。
七是完善监督管理工作机制。建立市、区两级生态环境部门碳排放监督管理工作机制，不断强化生态环境综合执法检查，组织专业机构和专家做好技术支撑，督促重点排放单位按要求完成各项工作。
八是持续强化碳控管理基础。推进“碳排放管管理系统”建设，加强碳排放数据管理，认定25家第三方核查机构，加强对重点碳排放单位、核查机构和其他相关机构的监督管理，积极推进全民共治，加强减碳宣传，推广绿色生活和绿色消费方式。
一是制度建设保障弱。健全的制度体系是“转变”的根本保障。但是，碳排放“双控”尚未建立起完善的制度体系，现行的能耗“双控”制度也亟待优化完善，同时，结合能耗“双控”与碳排放“双控”统筹协同、高效兼容管理的“转变”特征，亟待创建涵盖事权分配、管理机制、促进政策、平台运用等系列新的制度内容。
二是考核评价体系缺。完善的考核评价体系是“转变”的前提条件。当前，能耗“双控”总量指标缺乏弹性，指标计算方式亟待要求改进。碳排放“双控”部分指标数据获得难、准确度不高，总量目标缺乏上位依据；考核体系不健全，考核方式、方法与效率还有待改进等，亟待构建适应性的考核评价体系。
三是数据基础相对薄。精准、丰富的数据是“转变”的支撑基础。但是，当前能耗数据碳排放系数核算亟待调整与完善，碳排放数据计量、收集等都环节亟待改进，核算体系也不统一、不规范。同时，全市重点用能单位与重点碳排放单位不一致，二者互为数据孤岛，既存在采集存储的重复也未能使数据共享共用。
四是管理体系衔接难。建立各有侧重又兼容互补的管理体系是“转变”的关键路径。但是，从源头管理上，“碳评”与“能评”存在评价环节与要素的高度重叠；从重点单位管理上，两者管理对象不一，事项有交叉标准不一，从促进体系看，节能减排的激励约束机制还有待强化；从市场化手段看，各交易平台“各自为政”，交易及管理制度还有待健全与优化。另外，北京自有可再生能源供给不足且潜力有限，外调绿电缺乏通道和稳定供应。
五是全民参与力度差。广泛有效的全民参与是“转变”的民生民本。但是，当前针对节能减排宣传力度还有待加强，节能减排意识、观念尚未形成全社会的普遍共识与自觉行动，公众参与的机制还有待完善，全民共治体系还不健全，全社会的绿色消费环境还有待构建，全民参与节能减排的力度还需不断加强。
健全相关法律法规制度。加快推动节约能源、碳减排、可再生能源利用、建筑绿色发展等方面的地方立法，进一步修订相关法规、规章，逐步构建以实现碳达峰碳中和目标为导向的法律保障体系。
持续加大执法监管力度。推动建立政府监管与服务并重的规范化、精细化、人性化执法监管体系，畅通社会监督渠道，严格监管执法。建立节能监察与生态环境综合执法统筹联动机制，探索建立节能减排监管执法“正面清单”与“负面清单”制度，强化节能减排行政执法与刑事司法衔接。
健全完善相关标准体系。加快建立完善节能、低碳产品标准标识制度，加快地方节能、碳排放标准更新与升级，积极参与相关国际标准制定，逐步建立覆盖节能减排各领域、各环节、全过程的先进标准体系。充分发挥标准约束、倒逼和引领作用，探索碳排放标准和能耗标准准入与全市产业准入“正负面”目录联动机制。
完善政府考核指标体系。初步考虑重点设立能源消费总量、碳排放总量、单位地区生产总值能耗降幅、单位地区生产总值碳排放降幅指标。从指标权重上，能耗和碳排放强度指标应占较高权重，次之为碳排放总量指标，最低为能耗总量指标；从指标刚性上，能耗总量指标可为预期性指标，其余为约束性指标。另外，可考虑设置对区域的辅助性、低权重的考核指标，如可再生能源消费比重、煤炭消费量等指标。
健全重点单位指标体系。重点设立年度能耗总量控制指标、年度碳排放总量控制指标、年度其他温室气体排放总量指标等总量指标，设立年度单位产值能耗指标、年度单位产值碳排放指标。同时，考虑设立可再生能源使用、节能减排技术研发及利用、碳捕捉与处理、碳排放及用能交易等评价指标。
科学设置考核评价目标。初步考虑，到2025年，全市碳排放总量（不含航空）较峰值下降10%以上，能源消费总量控制在8050万吨标准煤左右，明确新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制；全市单位地区生产总值能耗比2020年下降14%,单位国内生产总值二氧化碳排放下降20.5%。同时，根据国家碳排放总量目标的设定情况，研究设立2030年全市碳排放总量目标，能源消费总量目标在按照2035年力争控制在9000万吨标准煤的数值，做出预期性目标设定，单位国内生产总值二氧化碳排放及能耗降幅目标均需确保完成国家下达指标。
探索建立分解考核制度。探索建立统筹能耗与碳排放“双控”的分解考核机制，一方面，充分考虑各区域、各行业发展阶段、功能定位、能源需求和减碳潜力等影响因素，将“能耗双控”和“碳排放双控”目标纵向分解到各区，横向分解到市级行业主管部门，明确“双控”责任。另一方面，探索建立重点节能减排单位统筹考核机制，推动能耗和碳排放“双控”考核管理的精细化。
强化目标责任监管体系。加强市委生态文明建设委员领导作用，强化碳排放和能耗控制目标约束作用，完善“双控”考核方法，将考核考评结果纳入对区政府、市级行业主管部门的绩效考核体系。实施分析会商监测预警机制，及时研判能耗和碳排放形势，强化重点地区、行业、单位开展督导督查。
持续完善统计核算制度。结合“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”等“能耗双控”管理新要求，进一步完善能耗统计核算制度，建立全市、各区、主要行业的排放统计体系，完善行业企业、重点产品碳排放核算机制与方法。
建立数据共建共享机制。加强能耗与碳排放统计核算信息化能力建设，创建新的数据统计台账模板，剔除合并原有管理体系中的重复数据指标，统一核算标准。推动建立能耗与碳排放统计数据共建共享机制，实现各区域、各行业、各重点节能减排单位等冷、热数据分工收集、集中存储、处理应用共享。统筹北京市节能监测服务平台及碳排放管管理系统建设，探索统计监测数据收集“一窗化”，联通平台数据，实现在线监测等数据共建共享。
着力加强数据质量管理。完善能耗与碳排放数据核算、监测、报告与核查工作体系，着力提升数据的精准性和时效性。加强原始数据管理，切实担负起数据保密责任。加强数据成果应用，加强对标国际、国内的数据分析对比，全面做好现状与问题分析、达峰形势预测等工作。
建立健全项目评价机制。近期，着力推进“能评”能耗电力折算系数改革，增强能源消费总量管理弹性，强化能耗强度评价；建立健全项目“碳评”机制。中远期，探索“能评”与“碳评”合一，并相应进行管理机构改革调整，完善“双控”源头管理。
强化重点单位管理机制。统筹重点用能单位和重点碳排放单位，探索建立“重点节能减排”单位清单。明确重点节能减排单位责任，强化其能耗及碳排放动态监测，支持其开展节能低碳技术应用和项目改造，做好重点单位节能减排奖励，推动其建立健全内部管理制度。实施能效和碳排放“领跑者”行动，形成一批节能减排“灯塔”机构，发挥其示范带动作用。
不断完善能源供给机制。加强区域间绿电供应合作机制，用好北京“点对网”通道，破解外调绿电进京难题。因地制宜发展可再生能源，推进“新能源+储能”“源网荷储”和多能互补模式，强化本市可再生能源供给。进一步完善电价机制，探索建立与节能减排管理体系衔接的供热价格机制，加快高耗能、高排放项目退出。
持续创新管理促进机制。完善可再生能源电力消纳与节能考核、碳排放核算等工作机制，尽快出台支持和鼓励可再生能源消纳政策。加大节能减排技改资金规模，提高资金使用效能；构建助力节能减排的绿色金融创新体系，引导社会资金流向节能减排领域，加强碳排放管理师队伍建设，支持开展节能减排专业培训和咨询服务。
健全市场化的交易机制。持续健全能源、电力、碳排放交易等市场化手段，加强统筹衔接。进一步完善碳排放权交易市场机制，完善碳排放配额总量控制制度，持续扩大碳市场试点覆盖范围，加大自愿减排量交易、碳普惠机制、碳金融产品、生态补偿机制创新力度，进一步优化碳市场机制及配套措施，做好与全国碳市场衔接。加快制定全市用能权交易机制，探索推进电交所功能整合，有序推动全市工商业用户参与电力市场化交易。
加大节能减排宣传力度。讲好首都“节能减排”故事，充分利用节能周、低碳日、环境日及相关重大会展活动等时机开展主题宣传活动，充分利用现代网络媒体、传统媒体等渠道加大日常宣传，开展全方位、多渠道宣传培训，让节能减排理形成全社会的广泛共识和自觉行动。
推进节能减排全民共治。建立节能减排相关法规政策制定中的公众参与机制，探索建立节能减排重大项目及事项的公众听证机制，健全节能减排管理的社会监督机制，探索建立能源浪费及超标排放有奖举报制度，建立健全公众投诉信息公示及反馈处理制度。
大力培育绿色消费环境。统筹开展“近零碳”排放示范区、节能低碳示范单位、绿色建筑等重点领域创建行动。完善绿色交通设施体系，支持鼓励绿色出行；充分发挥碳普惠政策优势，支持鼓励民众购买节能低碳产品，充分调动民众参与节能减排、绿色低碳实践的积极性，全方位践行低碳环保的生活方式。
本文完成于2022年9月19日，系北京市节能中心委托课题成果部分
（作者：投资北京研究院 程杰 李道今）
