促进首都区域均衡发展

推动居民收入水平整体提升的措施建议

十四五”时期，落实好在高质量发展中促进共同富裕的战略部署，必须在推动区域之间、城乡之间、群体之间协同发展上下功夫，谋划系统性、整体性、全局性的政策举措，实现更加充分更高质量就业，推动居民收入持续增长，探索具有北京特色的共建共治共享共同富裕之路。

一、现状特征

（一）全市居民收入呈现“一同步、三降低”的特点  

“十三五”时期，全市居民人均可支配收入与GDP年均增速均在5.4%，基本实现增长同步。但是，“十三五”时期的全市居民人均收入年均增幅低于同期人均GDP年均9.2%的增速。2020年全市居民人均可支配收入6.9万元，同比增长0.8%，低于同期1.2%的GDP增幅，同时，全市居民人均可支配收入占人均GDP的比重达到42.1%，比2015年下降2.9个百分点。

图1 2015-2020年全市GDP增速与居民可支配收入增速

图2 2015-2020年全市人均GDP、居民人均可支配收入及增速

（二）各区居民人均可支配收入水平差异2020年中心城区人均可支配收入在6.68-9万元的较高区间，平原新城和城市副中心所在通州区居民人均可支配收入在4.2-5.2万元的较低区间，生态涵养区居民人均可支配收入区在3.7-5.5万元的最低区间。居民人均可支配收入最高的西城区达9万元，最低的延庆区达3.7万元，形成2.4倍的差值。

图3 2020年各区居民人均可支配收入（单位：万元）

（三）工资性收入占主导且各区居民收入结构差别大

2020年全市居民工资性收入占居民人均可支配收入59.68%的比重，是收入的主要来源。转移净收入比重达22.17%，财产性收入占比达16.98%，经营净收入占比仅有1.17%。除门头沟外的生态涵养区，以及平原新城、城市副中心所在的通州区更有赖于工资性收入，城六区工资性收入占比在52.24%-58.05%区间，其收入结构更加多元化。

图4 2020年全市各区居民四类收入结构对比（单位：%）

（四）各区居民人均可支配收入占人均GDP比重不同

2020年昌平区居民人均可支配收入占人均GDP比重高达106%，处于全市最高水平，门头沟区的比重值达到从86%，在生态涵养区中最高；通州、丰台、房山的比重值均超过70%，延庆、平谷、密云的比重值均超过60%，石景山、怀柔的比重值也超过全市平均水平。东城、西城比重值均为20%，处于全市最低水平，顺义、海淀、大兴、朝阳比重值远低于全市平均水平。比对工资性收入与居民人均可支配收入占人均GDP比重指标，一般而言，居民人均可支配收入占人均GDP比重越高的区域，跨区输出就业情况就越普遍，反之，则跨区输入就业情况越普遍，拥有回龙观、天通苑等人口超大社区的昌平区，其居民可支配收入的实现非常依赖跨区域就业，门头沟、通州、丰台、房山等比重值较高的区也是主要跨区输出就业地，而东城、西城以及顺义、海淀、大兴、朝阳等比重值较低是跨区输入就业地。

图5  2020年各区居民人均可支配收入占人均GDP比重

（五）全市城乡居民人均可支配收入差距仍较大

2019年，北京城市化率达到86.6%，农村区域空间有限，全市城乡居民收入比由2015年的2.57倍下降为2019年的2.55倍，收入差距略有缩小，但城镇居民和农村居民人均可支配收入差距仍较大。从农村居民人均可支配收入结构看，2019年全市农村居民工资性收入占居民可支配收入比重达到73.9%，农村居民人均收入结构相对单一。

图6 2015-2019年全市农村居民人均可支配收入结构

（六）产业功能区是支撑就业及增收的核心承载

经多年培育和发展，全市六大高端产业功能区及中关村“一区十六园”已成为相对成熟的增长极，成为当前全市居民就业及增收的引擎。2017年，全市六大高端功能区从业人员共计417.9万人，约为同时期全市从业人员数的33.52%，估算其从业人员人均薪酬应达到24.63万元的水平，远超同期全市居民工资性收入及居民人均可支配收入水平。2019年，中关村“一区十六园”从业人员达280.957万人，占全市同期就业人员比重达22.07%，从业人员平均薪酬收入为24.84万元，为同时期全市人均工资性收入的6.51倍、居民人均可支配收入的3.88倍。全市“十二五”和“十三五”期间谋划的新首钢高端产业综合服务区、丽泽金融商务区、通州运河商务中心区、新机场临空经济区、“三城一区”等大都处于开发阶段，随着开发及产业培育进程的推进，其就业及增收效应必将逐步显现，成为全市就业及增收的新引擎。

    （七）人均效能越高的产业功能区就业增收效应越强

六大高端功能区中，金融街人均创收454万元，人均效能最高，其人均薪酬31.5万元、就业人口密度2728人/公顷，在六大高端功能区中也是最高水平，首都机场临空经济区人均创收、人均薪酬和就业人口密度分别为158万元、18.6万元和26人/公顷，在六大高端功能区中最低，其余四大功能区人均薪酬与其人均创收、就业人口密度指标排名一致。综合考虑中关村“一区十六园”因产业结构差异及注册经营地分离等因素导致的人均创收、人均薪酬与单位面积吸纳就业人数指标的偏离情况，各园区也基本呈现出就业人员人均创收越高，其人均薪酬及就业人口密度越高特征。

  图7 2017年六大高端产业功能区人均薪酬与单位面积吸纳就业人员规模情况

图8  2019年中关村“一区十六园”从业人员人均薪酬及单位

面积吸纳就业人员规模

（八）产业功能区就业增收效应整体呈圈层递减趋势

从全市工作地分布特征看，四环内的CBD、中关村、金融街等高端产业功能区是全市工作岗位最为集中的区域，四环外的上地、望京、丰台科技园、亦庄产业功能区工作岗位相对集中。中心城区产业功能区岗位密度与周边差别不大，而非中心城区产业功能区岗位密度呈现出明显的“孤岛”效应。产业功能区吸纳的就业人员居住地分布密

度会沿空间距离及通勤圈层扩散并逐步递减，仅以CBD通行特征看，早高峰来自朝阳区十个街道的通勤就占到近35%的比重，沿地铁及交通干线向东的四惠、定福庄、通州城区及燕郊等地的通勤者占比高达46%，且由于CBD发展能级较高，其吸纳的就业人口居住地范围几乎遍布全市各个区域。

图9  全市主要通勤工作地分布

图10 CBD早高峰通勤者来自全市各区域的分布情况

二、存在问题

（一）全市居民收入滞缓且价值分配机制失衡

一方面，全市居民人均可支配收入增速已从2019年的6.3%下滑至2020年的0.8%，而且2020年居民人均可支配收入增速还低于GDP增速0.4个百分点，全市居民人均可支配收入增速呈现滞缓趋势。

另一方面，全市居民人均可支配收入占人均GDP比重从2015年的45.6%下降到2020年的42.1%，比重下滑3.5个百分点，居民人均可支配收入占人均GDP比重指标衡量的是区域价值分配机制，反映的是居民可获得的福利水平高低，无论与历史水平比较，还是与全国44%、上海市46%的同期水平相比，北京价值分配机制都呈现出相对失衡问题。 

（二）生态涵养区及农村地区就业增收难度较大

一方面，生态涵养区居民可支配收入水平与全市差距较大，且收入结构单一。囿于生态涵养区发展空间和功能定位的局限，未来难以谋划新的高端产业功能区，而存量产业园区发展能级普遍不高，对其区域就业增收带动效应有限，加之生态涵养区普遍通勤距离较远，其他区域的产业功能区辐射圈层难以波及，依赖跨区就业实现就业增收的难度较大。

另一方面，生态涵养区的农村地区占全市农村地区三分之二以上，其农村地区地广人稀，经济发展基础薄弱、资源稀缺、限制条件多，其增收的压力较大。平原新城和城市副中心所在通州区的农村地区，随着全市减量发展及疏整促战略的推进，过去依赖城市开发形成的转移性收入及具有“瓦片经济”特征的财产性收入增长难以为继，其相对较低的劳动力素质难以获取就业机会，农村居民工资性收入渠道面临技能壁垒。

（三）平原新城与城市副中心增收引擎效应不足

一方面，当前平原新城及城市副中心所在的通州区居民收入水平总体偏低，收入结构也相对单一。当前平原新城及通州城市副中心跨区域就业较为普遍，而居民人均可支配收入占人均GDP比重指标倒挂的昌平区，对跨区域就业更是极度依赖，这不仅导致城市整体运行效率低下，也易导致基础设施、公共服务等资源错配，而过高的通勤成本，也在一定程度上降低跨区就业者的获得感与幸福感。

另一方面，平原新城本就具有庞大的常驻人口基数，且在人口疏解背景下，近年来又吸收了大量的中心城区人口，虽然其区域内也拥有部分成熟的产业功能区，但与其庞大的人口基数与广阔的区域面积相比，其就业吸纳能力与就业圈层辐射带动力仍显不足，而未来科学城、新机场临空经济区、通州运河商务中心区等高端产业功能区仍在开发阶段，其就业增收引擎效应尚未充分释放。

（四）中心城区内部不均衡且就业增收带动责任过重

一方面，丰台区居民人均可支配收入水平还在全市平均线以下，丰台和石景山居民人均可支配收入占人均GDP比重相对较高，居民收入在一定程度上还有赖于跨区域就业实现；丽泽金融商务区、新首钢高端产业功能区仍在开发阶段，就业功能引擎作用还未充分发挥，对本区域及京西南区域的带动效应还不足。

另一方面，东西朝海凭借不可比拟的发展优势，形成对优质资源的强大吸纳能力，区域工作岗位集中度高，产业功能区密度大且能级高，随着金科新区、中关村科学城北区建设，四区呈现出“强者恒强”的态势，进一步挤压了非中心城区的发展机会，区域内交通过度拥堵、公共服务资源紧张等问题难以解决。

（五）产业功能区布局有盲区且引擎作用待强化

一方面，以中轴线为坐标，全市产业功能区总体呈现“中心开花、东北绵厚、西南稀薄”特征，覆盖房山、大兴西部的京西南方位腹地大、人口多，域内存量产业功能区能级相对较弱，区位相对邻近的新机场临空经济区、丽泽金融商务区、新首钢高端产业功能区等尚在开发阶段，京西南区域存在产业功能区带动的盲区效应。而在平原新城、生态涵养区中选址在城乡结合部的部分产业功能区，存在产业“孤岛效应”和“悬崖效应”，也在一定程度上形成就近带动就业增收的盲区。

另一方面，中关村“一区十六园”待开发面积约16872公顷，占规划面积的40.3%，其整体就业增收潜力有待释放。中关村房山园、平谷园、延庆园等园区产业能级相对较低，就业增收的作用还有待提升。“三城一区”等高端产业功能区亟待加快建设与发展，更好地发挥就业增收带动作用。

图11 全市高端产业功能区及中关村一区十六园空间分布示意图

三、措施建议

（一）夯实就业增收基础推进分配制度改革

提升经济发展水平。深入落实率先探索构建新发展格局的有效路径，深入落实建设特色与活力兼备的现代化经济体系的各项任务，深入推进重要领域和关键环节改革，巩固高精尖经济结构，进一步巩固服务业优势，加快培育数字经济成为发展新动能，大力推进以科技创新为核心的全面创新，积极培育新产业新业态新模式新需求，不断壮大战略性新兴产业、未来产业，推动更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，提高经济质量效益和核心竞争力，夯实居民就业及增收基础。

推进收入分配制度改革。探索率先建立锚定人均GDP增长的居民可支配收入增长机制，完善相应分配及考核体系，改善实现与经济增长基本同步目标内涵，使居民充分共享经济改革和发展的成果。适时调整价值分配机制，提升居民人均可支配收入占人均GDP的比重，提高居民的福利和获得感。

（二）促进生态涵养区多渠道就业增收

完善生态补偿机制。加大财政转移支付力度，推进财权和事权相统一，完善生态价值核算体系，健全多元化生态保护补偿机制，完善生态保护补偿资金、生态建设项目资金向低收入农户和低收入村倾斜机制，强化生态管护服务、生态建设项目对低收入农民吸纳能力，优化生态公益岗位设置，完善培训管理机制，强化生态保护补偿及生态保护服务对农民的就业增收作用。

提升生态产品价值。推进自然资源资产产权制度改革，完善自然资源资产有偿使用制度，探索建立“森林生态银行”等生态产品，促进生态资源资产化、资本化，加快推动用能权、用水权、碳排放权、排污权交易，探索推进森林覆盖率指标交易，创新生态产品价值实现机制，挖掘通过丰富生态产品提升就业增收的潜力。

大力发展绿色经济。推行农业绿色生产方式，鼓励林菌、林禽、林药等立体复合种养经营模式，推广特色农林产品品牌，提高林地资源利用率和效益，培育新型农业经营主体，促进一、二、三产融合发展。深入挖掘生态涵养区及平原新城农村地区的生态资源、文化资源、休闲资源价值，加快发展生态旅游、精品民宿、森林康养、田园综合体、文化景区等文旅康养业态，打造特色精品旅游线路，促进文化、旅游、生态等产业融合发展，提升产业对生态涵养区及农村地区的就业增收的支撑能力。

强化产业园区带动。加快怀柔科学城建设，加强对本区域居民职业培训，建立服务性、低技能就业岗位向本区域居民优先安排的招工机制，充分发挥高端产业功能区的就业增收带动作用。加强生态涵养区重点产业园区建设，统筹推动适合生态涵养区发展定位的重大活动及资源节约型、生态友好型的项目落地，支持产业园区提升产业链、供应链现代化水平，推广应用节能、节水技术，完善高新技术应用场景，加强园区与山区的交通链接，强化产业园区对山区居民的就业吸纳能力。

加大结对帮扶力度。深化生态涵养区与中心城区及其他区域结对协作机制，实施生态涵养区“一地一策”帮扶，通过给予财政资金、承接功能疏解、支持绿色产业发展、提升公共服务能力、交流干部人才等多种方式，积极承接产业溢出，因地制宜发展绿色产业，加快补齐生态涵养区增收就业短板。

（三）强化城乡融合一体化发展

深入实施乡村振兴战略。补齐农村公共基础设施短板，健全长效管护机制，提高农村基础设施承载能力，持续改善人居环境，整体提升乡村美丽宜居水平。分类推进乡村发展，盘活农村闲置资源，促进更多优质要素流向农村地区，完善利益联结机制，加快形成以城带乡、城乡互补、城乡融合、城乡共荣的发展格局，为农村地区就业增收强基。

健全城乡统筹发展机制。开展农村集体经济薄弱村帮扶专项行动，开展一对一帮扶，逐步消除集体经济薄弱村。强化第一书记精准帮扶作用，组织开展“千名干部科技人才进千村、入万户活动”，建立派驻“乡村经济师”机制，鼓励和引导教育、医疗、科技、金融等各类专业人才向农村地区流动，鼓励高等院校毕业生及各类人才到农村地区创业就业，推动创新创业带动就业增收。

因地制宜发展新兴业态。鼓励和引导农村电商、智慧物流、数字经济、科创智能、休闲旅游、健康养生等适宜的新兴业态发展，深入实施科技兴农战略，推进传统农业的升级改造，积极引进培育适合属地发展的高精尖项目，推动农业合作社等新型产业主体发展，推进经营体制创新，推进农业现代化，以产业促就业、以升级促增收。

加强农村劳动力转移。加强规划引导，加大政策支持，推动扩散延伸，打破城乡结合部区域专业产业园区的“孤岛效应”及“悬崖效应”，强化“孤岛”园区对农村居民的就业增收带动效应。加强农村地区职业培训，完善农村区域具有较强辐射效应的产业功能区通勤网络，加大农村地区向产业园区的就业输送力度。

（四）提升平原新城及通州城市副中心就业增收能力

增强要素聚集能力。深入落实促进平原新城高质量发展提升平原新城综合承载能力的实施方案及推进北京城市副中心高质量发展的实施方案，推动平原新城及城市副中心落地一批公共服务资源补短板项目，加强公共服务专业人才配备，提高公共产品与公共服务供给能力和效率，提升平原新城及城市副中心宜居宜业环境，强化高端要素吸引能力，夯实平原新城及通州城市副中心建设发展基础。

促进产业要素聚集。充分把握减量集约与提质增效的有序平衡，完善“准入”与“退出”的双向管理机制，系统集成土地、住房、人口、投融资等政策在平原新城落地，强化城市副中心的科技创新引领，加快高精尖项目落地，加速产业园区、高端产业功能区主导产业集聚发展，促进产业转型升级，引导居民就近就业，巩固平原新城与城市副中心就业增收的根基。

加强与中心城区联动。建立健全与中心城区机制，加强金融资源、科技资源、商务资源由中心城区向平原新城及城市副中心流动和辐射，促进具有空间拓展需求、具有龙头带动效应的重点产业资源向平原新城及城市副中心布局，按照产业链协同需求精准结对、合作共赢，推动先富带动后富，逐步缩小与中心城区发展差距和收入差距。结合产业功能区布局特点，加快推进平原新城大枢纽站城融合和小站点一体化建设，增强与中心城区高端功能区的交通连接，推动平原新城及通州城市副中心区域就业人员的合理流动。

（五）强化产业功能区就业引擎作用

补齐京西南区域产业功能区短板。立足南部先进智造产业带发展布局，考虑在京西南大兴、房山、丰台交界区谋划新的高端产业功能区，重点发展智能装备、医药健康、前沿新材料、轨道交通、航空航天等为主导的智能制造产业，培育新的区域经济增长极，形成带动京西南区域就业、居民增收的新引擎。落实好城南行动计划，进一步推进京西产业转型升级发展，强化新机场临空经济区、新首钢高端产业功能区、丽泽金融商务区等园区开发建设，进一步加强要素集聚、功能引导和体制机制改革，推动西部和南部功能区发展。

提升重点产业功能区引擎功能。在带动区域居民增收中的龙头作用，建设居民增收示范区。以高端功能区为核心，支持功能区经济总量扩大，提升功能区就业人口和收入规模，提升居民收入规模；加快“三城一区”要素集聚，推进成果辐射，持续优化创新创业环境，深入构建协同创新共同体，打造北京经济发展新高地，实施高层次人才及多层次人力资源配置计划，鼓励开展适合科技创新特色的员工持股计划，探索建立专业技术人员收入引领机制，强化产业功能区就业增收引擎作用。

加快新兴经济增长极培育。推进通州运河商务区、大兴国际机场临空经济区、金科新区、丽泽金融商务区、新首钢高端产业综合服务区等重点产业功能区功能提升，加快重大产业项目建设，提升就业吸引力，提高从业人员收入水平。推进中关村“一区十六园”提质升级，深化中关村房山园、平谷园、延庆园等发展相对薄弱的分园与中心城区分园合作，提升开发建设力度及产业发展能级，主动承接溢出资源，完善利益共享机制，充分发挥区域经济增长极与稳定器作用，带动区域就业增收。

改善产业功能区发展环境。以各区的城区为核心，以街区控制性详细规划编制为牵引，完善重点产业功能区及周边高品质交通、商业、心理健康咨询、健身等商务配套环境，增强城区教育、医疗、养老、居住等设施建设与资源配置，促进产城融合、职住平衡，引导中高收入人群区域均衡分布，带动周边区域城乡融合发展。

本文完成于2021年11月1日

（作者：投资北京研究院常务副院长 李道今）