优化西藏自治区营商环境

提高社会投资项目审批服务效率

社会投资项目审批服务是政府审批服务的重要内容，其效率是影响营商环境的重要因素。在我国营商环境评价的18项指标中，社会投资项目审批服务效率的高低至少影响到“办理建筑许可”“招标投标”“获得电力”“获得用水用气”“登记财产”等多项指标的评价。2022年世行推出新营商环境评价项目（B-READY），取代了运行17年的原营商环境评价项目（DB），其提出的10项主题中，对“经营地点”“公用事业服务”等新的主题项评价结果，也基本是由社会投资项目审批服务效率决定。

近年来，西藏自治区不遗余力地推进营商环境改革，社会投资项目审批服务效率不断提升，市场主体的获得感不断充实，固定资产投资持续加大，2023年前三季度，全区固定资产投资同比增长57.5%，其中，国有控股投资同比增长65.3%，民间投资增长18.6%。但是，全区的社会投资项目审批服务仍存在诸多难点和堵点，按照国务院《优化营商环境条例》及《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24号）要求，自治区仍需深化社会投资项目审批服务改革，不断提升社会投资审批服务效率，持续提升投资建设便利度，持续优化区域营商环境。

一、西藏自治区社会投资项目审批服务的现状分析

社会投资项目是企业使用自己筹措资金以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目，从项目类型看主要包括社会投资房建类和社会投资生产型工业类两类。此外，还包括未明确区分政府投资与社会投资的消防特殊建设工程、消防其他建设工程、带方案出让用地项目、小型工程建设类项目等特殊类型项目。

（一）社会投资项目的审批服务体系

1、不同阶段的审批服务事项体系

从社会投资项目取得土地到竣工的全过程审批服务体系看，普遍分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段的审批服务。到2020年底，自治区开展了为期一年多的工程建设项目审批制度改革，通过“减、放、并、转、调”等措施，将原有涉及19个部门的67个审批事项压缩至43项。

从不同阶段的审批事项构成看，在立项用地规划许可阶段，需要完成项目取得国有用地使用权出让合同、立项核准或备案、用地预审、用地规划许可证核发等关键事项审批或行政确认。在工程建设许可阶段，需要完成设计方案审查、建设工程规划许可证核发等关键事项审批或行政确认。在施工许可阶段需要完成设计审核确认、施工许可证核发等关键事项审批。在竣工验收阶段，主要完成规划、土地、消防、人防、档案等验收及竣工验收备案等关键行政审批或行政确认事项。

此外，在工程建设项目全流程审批过程中，还存在多项依法必招项目的行政确认事项，同时，还存在环评、稳评等多个强制性评估，以及中介服务及市政公用服务等多个行政确认或审批前置事项。

2、各审批服务事项的执行系统

从不同审批服务事项的审批执行系统看，一般都包含审批主体、审批要件、审批依据、审批内容与形式、审批标准、批复结果、审批流程、审批时限等八个方面。

（1）审批主体。包括国家、自治区、各地市、县区等相关部门四级主体，各级主体均具有不同的行政许可、行政确认、行政登记权限与职责。

（2）审批要件。根据各审批服务事项要求，一般包括项目单位自备材料、第三方出具的专业报告、政府职能部门的批复、确认或登记文件。

（3）审批依据。一般包括国家与地方的法律、法规，国家与地方的标准，行业标准与行业导则、推荐性及强制性标准，还包括内部规范文件等。

（4）审批内容与形式。根据各审批服务事项特点，在审批内容上包括形式审查、合规性审查、符合性审查、实质性审查、技术性审查等，在审批形式上包括函询、座谈论证、联席会、书面评议、自行审查、委托第三方机构或组织专家评价等。

（5）审批标准。一般包括对审批要件的形式审查标准、内容审查标准、符合性审查标准、强条审查标准，还包括审批部门依法依规需自由裁量审查事项所遵循的原则等。

（6）批复成果。根据各审批服务事项的不同依据，一般包括行政许可批复、行政登记（如备案登记表等）、行政确认书（包括在线确认、书面确认）等。

（7）审批流程。由于存在不同投资项目的差异，不同审批事项有明确的审批部门内部流程，还客观存在着各部门之间的对不同阶段审批服务事项的衔接流程。

（8）审批时限。包括各审批事项的法定时限和承诺时限，按照当前自治区各审批事项改革的要求，社会投资生产型工业类项目和社会投资房建类项目从立项规划许可阶段到竣工验收阶段的确定审批时间从以往平均280多天，压缩至100个工作日以内。但其中不包含相关委托咨询评估、征求公众意见、进行专家论证等时间。

（二）立项用地规划许可阶段的关键审批服务事项

1、取得国有用地使用权出让合同

社会投资项目在正式立项前，一般先要取得国有土地使用权出让合同，其方式一般限于招标、拍卖和挂牌方式取得，也有极个别符合土地划拨情况的社会投资项目通过协议出让方式取得土地使用权。在项目建设单位国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门会依据控制性详细规划提出拟出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的必要组成部分。

从招标方式看，首先是由自治区或地市、县区政府根据各自权限批准招标国有土地使用权出让方案，项目建设方申请成为投标人后，由国土资源部门审查投标人资格，国土资源部门组织开展招标工作，竞标成功的项目建设方可获取中标通知书，之后与政府签订国有土地使用权出让合同。

从拍卖方式看，国土资源部门及土地交易中心首先编制竞买资格证文件，确定统一编号应价牌，项目建设方按照价高者得原则获取土地，并与国土资源部门签订《拍卖成交确认书》，之后签订国有土地使用权交易合同。

从挂牌方式看，各级国土资源部门及土地交易中心确定挂牌方案后，收取意愿摘牌主体的竞买保障金，在合规项目建设单位摘牌后，将获得国土资源部门及土地交易中心签订的《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，摘牌方按照合同缴纳拆迁款，待土地拆迁完毕后继续缴纳土地出让金，最后办理《国有土地使用权出让合同》。

2、项目核准或备案

立项用地规划许可是社会投资项目审批的第一个阶段，而项目核准和备案通常是第一个审批环节。社会投资项目一律不再实行审批制，根部不同情况分别实行核准与备案制。其中，核准制仅关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益项目等，其他项目实行备案制。为更好地推进社会投资项目的核准和备案，自治区依据国家《企业投资项目核准和备案管理办法》专门制定了《西藏自治区企业投资项目核准和备案管理办法》（藏政发办〔 2018〕13号）各级发改部门依据上述管理办法，分别进行不同投资规模、不同投资类型的社会投资项目核准与备案。

为了做好社会投资项目审批服务，自治区建立了投资项目在线审批监管平台，对非涉密的企业投资项目实现网上受理、办理、监督和服务，项目通过在线平台申报时，会生成作为该项目整个建设周期身份标识的唯一项目代码，并作为有关部门有关手续的可信凭证。

社会投资项目申请核准要件主要是项目方自行或委托编制的项目申请报告，还包括城乡规划部门出具的选址意见书或国土资源部门出具的用地预审意见。申请备案项目要件主要是项目方按照制式文件填报备案申请信息。

对社会投资项目在的核准与备案的审核，主要是审查项目是否符合国民经济社会发展总体规划、专项规划、区域规划、产业政策、市场准入标准、资源开发、能耗与环境管理等要求。

社会投资项目核准办理的法定时限为30工作日，备案办理的法定时限为5个工作日，但不包括相关委托咨询评估、征求公众意见、进行专家论证等时间。项目核准批复文件效力为2年，项目备案以备案登记为最终批复成果。

3、用地预审

用地预审是立项用地规划许可非常重要的行政审批事项，自治区主要依据《中华人民共和国土地管理法》、2021年最新颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第 743 号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号）、2001年国土部颁布的《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）以及《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔 2016 〕16 号）等执行。

社会投资项目的用地预审审批机构是由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审，占用规划确定的城市建设用地范围内土地的，由市级国土资源主管部门受理，其他由自治区国土资源主管部门受理，但建设项目受理后，提出初审意见，转报国土资源部。需核准的社会投资项目在项目申请报告核准前，由项目单位提出用地预审申请，但需备案的社会投资项目在办理备案手续后，由项目单位提出用地预审申请。

用地预审办理的要件主要是项目单位自行准备的项目选址论证报告、项目建设依据文件等，还需要所在区域国土资源主管部门认定的土地利用总体规划图、土地利用现状图、占用永久基本农田示意图及其他相关图件以及用地边界拐点坐标数据库表、不可避让性论证报告及专家审查意见、规划修改方案暨永久基本农田补划方案、踏勘论证意见等。

对于用地预审的审核，主要是评判建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件，包括建设项目选址是否符合土地利用总体规划，用地规模是否符合有关土地使用标准的规定;对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见等，其中占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证等内容。

用地预审的法定审批时限为20日内，主要批复成果包括用地预审书，还包括行政确认的用地边界拐点坐标数据库表、占用和补划永久基本农田坐标表、不可避让性论证报告及专家审查意见、规划修改方案暨永久基本农田补划方案、踏勘论证意见等，建设项目用地预审文件有效期为3年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。

4、建设用地规划许可证

建设用地规划许可证审批是立项用地规划许可阶段的最后节点，自治区主要依据《中华人民共和国城乡规划法》《西藏自治区城乡规划条例》等法规文件执行。

国务院有关部门和自治区相关部门核准的建设项目，由地市城乡规划主管部门审批建设工程规划许可证，并向自治区城乡规划主管部门备案。地市、区县相关部门核准、备案的项目由同级城乡规划主管部门审批，并向上一级人民政府城乡规划主管部门备案。

建设工程规划许可证的审批要交主要包括土地使用的有关证明文件、项目核准备案文件、拟建项目情况说明、建设工程设计方案、建设工程施工图设计文件等材料。其中存量用地出让类项目与新供用地出让类项目的审批要件存在一定差别。

建设用地规划许可证主要审查项目是否符合区域总规、地块的控制性详细规划和规划条件等内容，其办理的法定实现为30工作日，但不包括专项审查、专家论证、公众征集等时限。

建设用地许可证批复成果一般会包括建设用地的位置、范围、性质、面积，建设规模和建筑面积等，并附规划用地图。取得建设工程规划许可证社会投资项目在建设工程开工前，还需要向所在地市或区县城乡规划主管部门申请验线。

（三）工程建设许可阶段的关键审批服务事项

1、规划设计方案审查

规划设计方案审查是对社会投资项目的规划设计方案进行评估和审查,确保其符合法律法规要求、科学合理、可行可靠。自治区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》《西藏自治区城乡规划条例》《西藏自治区城乡规划“一书三证”管理办法》等相关法规和行政规章执行。各级城乡规划部门法规规章制度进行审批服务。

规划设计方案审查的要件主要包括其他部门的立项批复、新增国有建设用《成交确认书》、存量国有建设用地出让合同或土地证、建设用地规划许可证等个许可或行政确认文件，以及项目单位委托具备资质第三方机构编制的建设工程设计方案等。

规划设计方案审查主要是对建设项目用地性质、建筑高度、建筑规模、容积率、绿地率、建筑退距、建筑间距等关键指标的合规性审查，并通过专家审查方式，重点审查建筑风格、建筑组合、材料及色彩使用、建筑功能与风貌统一性、竖向设计、交通组织、景观布局、建筑布局、建筑功能等方面的设计规范。同时，对与绿化、交通、人防、消防、节能、环境影响、文物等，征求相关主管部门出具专业意见。

规划设计方案审查的程序一般是由项目单位向城乡规划部门申请计方案合规性审查，城乡规划部门一般会委托由第三方技术服务机构或组织专家论证进行合规性审查，并将需要修改的将合规性审查意见一次性书面告知，项目单位按照审查意见调整修改建设工程设计方案，并在最终通过合规性审查后，由城乡规划部门出具工程建设项目设计方案审查意见书等批复文件。

由于规划设计方案审查涉及专家审查、方案修改等多个环节，无法准确确定其审批服务时限，目前也无本环节明确的审批时限。

2、建设工程规划许可证

建设工程规划许可证是经城乡规划部门依法审核，建设工程符合城乡规划要求的法律凭证 。自治区政府主要依据《中华人民共和国城乡规划法》《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见（国办发〔2019〕11号）》《西藏自治区全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》等相关规定，由各级城乡规划管理部门具体实施审批服务。

社会投资项目办理建设工程规划时，一般需按要求提供自行编制的建设工程规划许可证申请制式范本文件，以及城乡规划管理部门确认的工程建设项目设计方案审查意见书等部门文件。

由于上述规划设计方案审查已完成办理建设规划工程许可的实质性审查，在现实操作中，办理建设规划工程许可仅做形式审查，其办理的法定时限为20个工作日，批复成果为建设工程规划许可证。

（四）施工许可阶段的关键审批服务事项

1、施工图设计文件审核

施工图设计文件审查是住建管理机构对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容的审查。按照《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）相关要求，其已不再作为行政审批，2013年住建部发布《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住建部令第13号）规定“国家实施施工图设计文件（含勘察文件）审查制度，施工图未经审查合格的，不得使用”。自治区按照国家相关规定，由住建主管部门会同有关主管部门确定相应数量的专业审查机构，并已在社会投资项目领域逐步推行开展施工图设计文件审查工作。

自治区级各地市级住建管理部门负责组织本行政区域内的施工图审查工作的具体实施和监督管理工作。社会投资项目单位将作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件及全套施工图文件等要件报送到相应的住建主管部门，由其委托有关审查机构，进行结构安全和强制性标准、规范执行情况等内容的审查。

专业机构按照相关技术导则，重点审查项目是否符合工程建设强制性标准、地基基础和主体结构的安全性、消防安全性、人防工程防护安全性等。以及是否符合民用建筑节能强制性标准、绿色建筑标准等内容。

审查合格的社会投资项目施工图设计，审查机构会向建设单位出具审查合格书，并在全套施工图上加盖审查专用章。同时，审查合格书会有各专业的审查人员签字，经法定代表人签发，并加盖审查机构公章。并且，审查机构会在出具审查合格书后5个工作日内，将审查情况报所在地地市住建主管部门备案。住建部门出具施工图设计审查批准书。

按照住建部令第13号相关要求，社会投资的大型房屋建筑工程施工图设计文件审查为15个工作日，中型及以下房屋建筑工程为10个工作日。但以上时限不包括施工图修改时间和审查机构的复审时间。

2、施工许可证

施工许可证办理是社会投资项目开工前最跟本的一个审批事项。资质区政府根据《中华人民共和国建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》《建筑工程质量管理条例》《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）《西藏自治区全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》等法规及政策要求，由各级住建管理部门具体实施。

为了提升社会投资项目的施工许可审批服务效率，自治区明确建筑市场监督管理的统一要求，建立了西藏自治区建筑市场监督管理公共服务平台，基本实现线上审批服务。

施工许可证的办理要件，一般需要项目建设单位的制式化申请表，还需要相关政府部门批复或进行行政登记、确认的国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工图设计文件审查合格书，同时，在该环节办理中，还需要住建部门行政确认的建设单位质量监督备案和建设单位安全施工措施备案以及建设单位与施工单位签署的施工合同等。

由于至本阶段，施工许可的实质性审查已在施工图设计文件审核阶段完成，施工许可证的办理更多的形式性审查，其审批的法定时限为15工作日，在其批复成果为施工许可证。

（五）竣工验收阶段的关键审批服务事项

竣工验收阶段，主要包括规划、土地、消防、人防、档案等验收及竣工验收备案等关键行政审批或行政确认事项。自治区依据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》《西藏自治区关于全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》等相关法律法规规定，由各级住建主管部门组织实施竣工验收工作。

2019，自治区住房城乡建设厅制定并实施限时联合验收的管理办法，明确牵头部门、参与部门、验收标准、工作规则、办事流程和验收时限等。自治区自然资源厅制定自治区建设项目联合测绘管理办法，对联合测绘相关要求做出具体规定。

按照上述规定，目前社会投资项目已经逐步开展规划、土地、消防、人防、档案等事项限时联合验收，统一竣工验收图纸和验收标准，统一出具验收意见。验收涉及的测绘工作，实行“一次委托、联合测绘、成果共享”。同时，将供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用基础设施报装提前到开工前办理，在工程施工阶段完成相关设施建设，竣工验收后直接办理接入事宜。

社会投资项目工程竣工验收时，有关部门会主要是按照审查批准的施工图进行验收，对验收合格的项目在15日内，向地市级住建部门进行备案，并由其出具工程竣工验收备案。

（六）全审批流程涉及的招标备案等事项

社会投资项目在全流程审批过程中，还会涉及到依据招投标法而必须进行的依法必招的项目和非依法必招项目。自治区依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《政府投资条例》《必须招标的工程项目规定》《公共资源交易平台管理暂行办法》等上位法律法规，于2007年发布了《西藏自治区招标投标管理暂行办法》2021年制定了《关于进一步规范招投标等公共资源交易若干意见（试行）》，各级发改部门指导和协调全区招标投标工作，住建管理部门负责工程建设项目勘察、设计、施工、监理、材料、设备依法必招采购项目招标备案，其他有关行政主管部门负责对所属行业和产业的工程建设项目招标投标活动进行监督检查。

社会投资项目中凡涉及关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目，关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目（包括商品住宅），使用国有资金、国际组织或者外国政府资金的投资项目，自治区融资项目（包括国家发行债券、国家政策性贷款、国家特许的融资）等，且达到限额的工程建设项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购（不包括工程造价、工程项目建议书及可研编制、各类评估评审采购）均需要依法必招。

对于非依法必招项目，建设单位按照自愿原则进行招标备案，行业主管部门不做强制要求。对于依法必招项目，履行核准手续的社会投资项目，项目的招标方案需要改部门进行核准，履行备案手续的社会投资项目，由单位进依法组织开展招标工作，一般由各级住建部门进行招标备案管理。

从一般程序上，需社会投资项目单位持申报材料报行政主管部门获取招标备案编码，之后持编码进入公共资源交易平台进行招标公告发布、评审专家抽取、场地预约。开标至定标的期限，1000万元以下的项目一般不超过３天，1000万元以上的项目一般不超过10天。依法必须进行招标的项目，招标人自确定中标人之日起15天内，向有关行政主管部门提交招标情况的书面报告。

（七）全审批流程涉及的专业技术评价等事项

在社会投资项目的全审批流程中，还需要依法开展压覆重要矿产资源、环境影响评价、节能评价、地质灾害危险性评估、地震安全性评价、洪水影响、文物保护、气候可行性等评估评价事项。

环境影响评价是根据《中华人民共和国环境保护法》，对建设项目环境保护实施分类管理，由各级生态环境部门依法开展的审批服务。生态环境部门根据不同项目类型，分别审批环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表等，主要审查项目是否符合产业政策和清洁生产标准、项目污染物排放是否符合污染物控制总量要求、项目向环境排放污染物是否达到污染物排放标准等内容。按照自治区项目审批改革的相关要求，该项评价一般是由社会投资项目单位在立项用地规划许可阶段做出报告，在开工前取得批准即可。

节能审查是由各级发展改革部门根据节能减碳有关法规政策，对社会投资项目节能情况、二氧化碳排放情况等进行审查，并形成审查意见。社会投资项目单位在立项用地规划许可阶段做出报告，在项目开工前取得节能审查意见。

水影响评价由各级水务管理部门依法开展的评价事项，主要是对社会投资项目规划水资源指标的分解和落实，对建设项目的水资源利用、水资源影响、水土保持进行评价，根据项目的不同，水务部门会批复社会投资项目的水影响评价报告书、水影响评价报告表和水影响评价登记表等，项目单位需在项目开工前取得批复。

社会稳定风险评估一般是社会投资重大项目在组织开展前期工作时，对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，对项目的合法性、合理性、可行性、可控性进行评估论证，查找风险点，并提出防范和化解风险的措施方案。目前自治区非常重视社会稳定风险评估工作，由各级政法委组织开展，社会投资项目单位需在立项批复前取得。

交通影响评价是自治区各级交通管理部门依法对社会投资项目实施后，可能造成的交通影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻交通不良影响的对策和措施，优化交通资源分配和布局。交通影响评价一般是在项目立项后开工前取得批复。但是，目前自治区地市级区域为有效开展交通评估工作。

地质灾害危险性评估是由各级国土资源部门依法开展，社会投资项目单位需在立项用地规划许可阶段取得相关批复。地震安全性评价是由各级应急管理部门依法开展，社会投资项目单位需在工程设计前完成批复。防洪影响评价是由各级水利部门依法开展，社会投资项目单位需在立项批复取得批准。文物保护考古勘探是由自治区文物部门依法开展，一般会委托地市文物部门实施，社会投资项目单位需在立项用地规划许可阶段取得批准。气候可行性与雷电灾害评价均由各级气象部门依法开展社会投资项目单位需在立项用地规划许可阶段获得批准。压覆重要矿产资源评估是由国土资源部门管理，社会投资项目单位需在用地预审阶段取得批准。根据目前自治区建设工程审批改革要求，上述几项专业评价一般是开展区域性评估，单个建设项目不再单独进行。

此外，社会投资项目还需要供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用基础设施报装办理，按照自治区建设项目审批改革的要求，市政公用基础设施报装提前到开工前办理，在项目竣工验收后直接办理接入事宜。

（八）社会投资项目审批流程

社会投资项目的立项分为核准与备案两种形式，根据项目立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段的审批服务事项分析，可以初步梳理出自治区核准与备案类的社会投资项目的基本审批流程。具体详见西藏自治区核准类社会投资项目审批流程图和西藏自治区备案类社会投资项目审批流程图。

 

图1 西藏自治区核准类社会投资项目审批流程图

 

图2 西藏自治区备案类社会投资项目审批流程图

 

二、西藏自治区社会投资项目审批服务的问题分析

通过梳理和分析，西藏自治区社会投资项目各审批服务事项在审批主体、审批要件、审批依据、审批内容及形式、审批标准、审批结果、审批流程、审批时限等八个方面存在共性的问题。同时，从社会投资项目程审批服务的全流程看，还存在一定的体系性问题。具体到“立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收、”四个阶段的各个审批事项中又存在一定的个性化问题。这些问题的存在，在一定程度上影响到社会投资项目的审批效率，影响到自治区营商环境“办理建筑许可”“招标投标”“获得电力”“获得用水用气”“登记财产”等指标的评价。

（一）存在的普遍性问题分析

从社会投资项目审批事项的执行系统看，一是审批主体存在缺位、越位、错位等问题。二是审批要件存在隐性前置、互为前置、重复要件较多、要件规范存在瑕疵等问题。三是审批依据存在上位依据相互冲突、依据不充分、地方依据缺失等问题。四是审批内容及形式存在部门信息不共享、审查主体缺失、审查形式不合理、审查内容不科学等问题。五是审批标准存在自由裁量权过大、判定标准过于复杂、审查标准模糊等问题。六是批复结果存在功能缺位、范式不清、部分结果权威度较弱等问题。七是审批流程存在隐性环节、黑箱堵点、流程断点、繁琐复杂等问题。八是审批时限未能有效实施串联改并联、存在隐性时限等问题。

从社会投资项目审批服务大系统看，一是审批服务的信息化水平较低，自治区的发改、住建、自然资源等部门均已建立纵向的在线审批服务系统，各地市也有部分在线审批系统，但是各系统间交互性较差，缺乏系统贯通的在线审批服务系统，并且，部分项目在线审批服务功能相对较弱，如自治区在线公共资源交易系统在交易高峰期会出现系统运行缓慢等问题。二是项目审批服务的“放管服”力度还有待强化，由于自治区地市、区县级政府人员编制、经费保障等不足，难以有效运行按照国家要求尽量下放的相关审批服务事项，审批事项相对在自治区，地市、区县自主权相对较弱。三是专业评估事项的整体规范度还需进一步提升，如部分地市未能按照国家法规开展交通评价，稳评工作开展的标准与体系与国家要求存在差别等。

（二）立项用地规划许可阶段问题分析

因社会投资主体普遍对于审批要件及审批流程缺少了解的渠道和窗口，对各审批部门的审批要件要求及标准理解有限，且还要综合考虑项目的投入产出效益，在申报过程中普遍存在审批效率低、审批难度大、阻碍审批的隐性条件多等问题。具体表现在：

一是在用地批复环节，项目单位需与包括自然资源局（获得土地空间条件）、相关行业主管部门（符合行业相关要求）、林业和草原局（涉及占用[含临时]林/草地作为前置条件）等在内的多个部门沟通，并提交相关材料，在此过程因沟通渠道有限和窗口单一，对审批标准、审批要件理解有限，需与多个部门反复对接、沟通。部分地市的社会投资核准中用地预审是核准意见的前置条件，而用地预审又需要项目立项批复作为前置条件，形成了互为前置的问题。同时，社会投资项目在获得国有土地使用权出让合同前存在一定隐性时间。

二是在立项批复环节，由于大多的社会投资项目核准权限在自治区人民政府，且至少需要提交10多项材料，审批时限在60个工作日内，但其中的多个材料需提供所在地市、区县提供初审意见，对于可能存在对公共利益造成重大影响的项目，还需要专家评议，评议时限作为隐性时限在30个工作日以内，即存在隐性时限，也存在隐性审批要件。备案类虽没有任何前置要件要求且已在线上申办，但部分地市备案表中仍需行业主管部门意见作为批复依据，需要社会投资项目自行与行业主管部门进行沟通，而其行业主管部门在出具意见时所需要的要件、时限等都未能明确，不仅存在线上线下并行申办情况，还存在隐性要件与隐性时限等问题。

三是在建设用地规划许可环节，需要前用地批复与项目核准或备案批复的审批要件作为前置条件，审批时限30个工作日，但办理过程中需要涉及多次专项技术审查，相关技术审查的标准相对模糊，自由裁量权限相对较大，且由于专项技术审查不计入审批时限中，用地规划的许可批复时限难以把控。

四是在立项批复、用地批复、用地规划许可阶段，存在多轮次、多环节、多部门的隐性论证会、评审会，审核流程难以标准化、规范化、透明化，审批时限较长。同时，在自治区审批改革中已明确在不需要在该阶段完成的专业评价事项，但在实际中还存在作为部分审批事项批复的前置要件的情况。

（三）工程建设许可阶段问题分析

在工程建设许可阶段，需经历设计方案审查、建设工程规划许可批复、施工图批复、专业技术审查及相关评估报告等多个环节，普遍存在审批依据相互冲突、审批环节互为前置、审批隐性时限较长等情况。具体表现在：

一是在规划设计方案审查环节，需要提供包括施工图设计、施工组织、质量管理、安全管理等审查材料，但办理规划设计方案审查中，往往会涉及包括发改、自然资源、绿化、交通、人防、消防、节能、环境影响、文物、各地市行业主管部门等十余个行政部门出具的批复或行政确认函，存在较多的隐性环节。

二是在建设工程规划许可环节，由于作为其前置的专项技术审查征求相关部门审查意见、以及第三方机构技术审查和专家评审的时间均不计入审批期限，由此产生的隐形时间占时较长且因项目技术差异和多个审批部门参与难以控制。

三是在工程建设许可阶段，根据上位规定，国家已取消如环评、交评等大部分的专项审查作为建设工程规划许可证审批的前置条件，但目前，部分专项审查仍作为建设工程规划许可批复隐性前置条件情况。

（四）施工许可阶段问题分析

在施工许可阶段，普遍存在部分行政机构自由裁量权过大、部分审查标准模糊、部分审查内容不科学、部分审批环节缺失等情况。具体表现在：

一是专项审查规范待完善。社会投资项目需开展包括地震安全评价、环境影响评价、节能评价、取水许可、消防、人防、稳评、交评、水评、考古、气候、压覆、危险品、市政接入等多项相关专项技术审查大多需要在取得施工许可证前取得。但由于项目类型不同，其专项审查的事项不同、技术审查标准不同、审查方式不同、审查主体不同、审查时限不同，过程中存在部分专项审查标准模糊、部分审查内容不科学等情况，导致审查时限难以把控、审查材料反复修改、审查口径难以统一等问题。

二是部分审批环节管理主体缺位。在办理施工图审查事项中，部分地市存在施工图审查备案环节缺失情况，且未对施工图审查工作实施监督管理，由建设单位自行选取审图单位、支付审图单位服务费，住建部门直接审图单位出具的审查意见作为办理施工许可证的前置条件，形成施工图审查备案行政主管部门缺位问题。另外，按照政策要求，由于自治区住建厅在线监管平台取消上传人防审查意见要件办理施工许可证的前置条件，政府部门缺少了对人防审查技术的必要监管。

三是审批流程存在重复环节。在办理施工许可证阶段，各地市住建部门对建设单位质量监督备案行政确认权，正在推行部分下放到区县，部分县区实现和施工许可证同步线下办理，但办理后建设单位仍需要按照要求将审批要件上传西藏自治区建筑市场监督管理公共服务平台进行线上形式审批等问题。

四是招投标审批事项有瑕疵。社会投资项目的大多招投标事项是在本阶段完成，但部分地市在社会投资类房建项目的依法必招项目的招标备案过程中，建设单位只需持申报表、授权书、采购公告，即可获取住建部门的行政确认和备案编号，缺少对采购文件的审核环节。另外部分地市将环评、水保等作为招标审核的前置要件，与国家要求的“环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项调整到开工前完成”的相关规定不一致。

（五）竣工验收阶段问题分析

在竣工验收阶段，普遍存在部分材料存在重复审查、部分环节审批互为前置、部分环节缺少专业性保障等情况。具体表现如下：

一是社会投资项目通常采取自行验收方式，相关专项审查验收需要相关主管部门负责，但在此环节中，因不同部门审查标准、审查时限不同，验收时限难以保障、审批形式存在材料重复提交情况。

二是在专项技术审查中，因消防验收、人防验收等职能有所调整，项目验收存在专项审查批复与竣工验收互为前置条件，相关实施细则和管理办法需及时调整和完善。同时，如本阶段部分地市在城市建筑垃圾处置审核缺位等问题存在。

三、提升西藏自治区社会投资项目审批服务效率的建议

以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标，结合《关于印发西藏自治区全面开展工程建设项目审批制度改革实施方案》（藏政办发〔2019〕37号）的重点任务要求，持续深化固定资产投资项目审批制度改革，重点在推进机制、平台、服务、体系的改革与创新上下功夫，提出系统性解决审批事项优化的方案建议，不断提升社会投资项目审批服务效率，持续提高自治区营商环境评价中“办理建筑许可”“招标投标”“获得电力”“获得用水用气”“登记财产”等指标值，努力打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

（一）明确审批主体

一是进一步明确部分审批事项主体责任。一方面，完善施工图审查事项、人防设计审查、交通评价、依法必招项目招标采购文件审查等机制，进一步明确相关政府职责部门主体责任，解决主体缺位的问题，另一方面，按照国家相关管理体系，适度调整社会稳定风险评价等相关管理事项管理体系，解决主体越位、错位等问题。

二是进一步理顺不同层级审批主体权责。按照国家“放管服”改革要求，在有效提升地市、区县政府相关管理部门执政能力基础上，进一步下放相关审批权限，进一步明确不同层级审批主体的权责清单，不断提升各层级相关行政审批部门的社会投资项目审批服务效率。

（二）精简审批要件

一是建立审批要件规范。建立审批要件办理清单和流程清单，按照国家相关规定与要求，明确各个审批服务事项的要件制式范本，在此基础上，大力精简不必要的审批要件，全面剔除审批全流程中需要重复提交的各类要件。尽快建设全区统一、条块互通的在线服务平台系统，使各类存在企业法人信息等的重复要件只提交一次后即可在不同层级的不同部门间流转。

二是全面清理隐性及互为前置的审批要件。以底层穿透方式，全面梳理全部审批服务事项的审批要件，重点查询如备案环节需其他行业主管部门出具意见等隐性要件，若需依法保留的，推动形成要件规范；重点查询如用地预审与立项审批、消防验收与竣工验收等互为前置的审批要件，全面解决社会投资项目中要件互为前置的问题。 

（三）完善审批依据

一是进一步完善投资项目审批事项清单，按照“法无授权不可为，法定职权必须为”的原则，依法依规并结合实际清理不合法、不合理、不必要的审批事项，对已取消下放的行政审批事项，要切实转变管理理念，履行好监管职责，严格规范运行，做到不越位、不缺位、不错位。重点解决如部分地市政府以会议纪要形式增加的事实审批前置等问题；重点破解如竣工验收环节中消防验收与竣工验收上位依据矛盾冲突等问题。

二是补充完善地方性依据及相关细则。针对目前自治区如在部分审批事项中缺乏地方地依据的问题，以及部分审批事项“有原则、无细则”的问题，进一步制定完善如开展交通评价、完善施工图审查、城市建筑垃圾处置审核等地方性政策依据及相关政策的实施细则。

（四）规范审批内容与形式

一是推进审批服务信息平台的互联互通。完善线上审批体系，按照“权责对等、权责一致”的原则，完善线上并行、线上办结功能，理清流程、分清责任、明确权限及办理时限，提高工作效率。依托现有政务服务系统，建立健全“信息共享、协同配合、监督问责”机制，适当增加电子签名、自动审批、全程监管等功能，打破信息孤岛、健全责任体系等。

二是建全审批管理体系，建立健全工程建设项目审批制度改革领导机制、工作协调机制、监督考核机制、信息公开机制、投诉举报机制和责任追究机制，加强对改革工作的组织领导、协调推进、督促检查和考核评价。

（五）健全审查标准与成果体系

一是健全审查标准。限制行政审批自由裁量权、提升复杂技术审查科学性、健全审查标准体系。探索推行专项审查标准化、规范化，制定实施方案和执行考核机制，建立积分和后评价制度与绩效挂钩模式。建议进一步细化管理方式，对于能够用征求相关部门意见方式代替的审批事项，调整为政府内部协作事项。

二是统一审批结果。优化行政审批范式、强化审批结果应用、补齐缺失审批结果等方面提出统一审批结果，尽快形成电子审批结果和线下审批签章保持一直权威性，细化审批结果管理要求和细则，探索审批结果一批到底原则，减少审批结果各部门互为前置，互相推诿。

（六）优化审批流程与时间

一是优化审批流程。重点解决流程互为前置矛盾的问题，着力打通流程堵点、联通流程断点、去除流程暗箱，进一步推行串联审批，完善联审联办机制，优化简化流程体系，推动线上审批及优化信息平台，加快实施“多规合一”等机制，有效解决审批流程堵点、断点、难点及黑箱问题。

二是缩短审批时限。着力破解各类隐性时限，重点建立专业技术审查和第三方评估的时限阶段化、数字化、信息化呈现。完善承诺办结制，进一步压缩全过程审批时限。

本文完成于2023年11月25日，系西藏自治区营商环境白皮书约稿之作

（作者：投资北京研究院常务副院长 李道今）