习近平总书记在第三十六次集体学习提出，要推动“能耗双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，从2021年中央经济工作会议到第三十六次集体学习、再到党的二十大报告，中央已多次提出实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，既是统筹经济社会发展与“双碳”战略目标实现的关键手段，也是推动能源结构与产业结构调整的重要抓手，更是贯彻绿色发展理念实现社会经济高质量发展的有效举措。

能耗“双控”指标是指能源消费总量（万吨标煤）、单位地区生产总值能耗降幅（%）两个指标，碳排放“双控”指标是指碳排放总量（亿吨）、单位地区生产总值碳排放降幅（%）两个指标。从能耗“双控”向碳排放“双控”转变将使控碳举措更加精准，有利于实现经济发展与碳中和的有机统一。推动“双控”转变，意味着由原来注重能耗强度、总量控制转变为注重能耗强度控制的同时，持续加强碳排放强度、总量的控制，并通过一系列管理方式的变革来保障这一转变实现。

然而，从现实推进情况来说，实现“双碳”目标涉及面广、周期长，能耗“双控”经过多年深化，指标及管理框架体系已经较为完善；碳排放总量和强度“双控”由于建立时间较短，还不够完善，指标还有待明确。

能耗“双控”向碳排放“双控”转变并不能一蹴而就，“双控”转变的进程、“双碳”目标的实现受能源结构、降碳技术等多种现实因素的影响和制约，因此在确定转变节奏、设定考核指标时，需要统筹谋划、适时适度，根据现实技术突破及能源结构进展、国际环境、国家要求等相关情况，保留弹性、动态调整。

首先，在能源结构方面，我国当前产业结构偏重、能源结构偏煤、能效水平偏低问题仍很突出，尽管我国新能源产业发展迅猛，但体量仍然偏小，新能源安全可靠替代传统能源尚需时日，有预测显示到2030年仍将有75%左右的化石能源消耗，且不同区域能源结构差异较大，推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变的基础差异较大，很难步调一致全面整齐推进，因此能耗“双控”在短期内仍将占据主要地位，成为实现“双碳”目标任务的关键支撑和重要抓手。

其次，在降碳技术方面，由于技术研发具有偶发性、难以预见性等特点，而实现“双碳”目标及“双控”转变所依赖的智慧低碳能源供应、智慧交通、零碳建筑、氢能、储能、CCUS、森林增汇等技术都需要技术的积累、突破和应用，何时实现在时间上具有不可预见性，因此从“双控”转变节奏上需要积极稳妥、保留余地、分步推进。

再次，在外部环境方面，面临中美竞争、俄乌战争等一系列复杂的政治、经济、社会环境影响，尤其是欧洲等国的能源安全受到极大挑战，经济发展的压力明显增大，主要各国对于实现“双碳”目标呈现出犹疑态度，因此，我国在极端复杂环境下需要根据现实国际国内环境适时调整转变节奏和指标考核设计要求。

此外，区域功能定位、人口及建设情况、产业结构、生态资源禀赋等情况也对能源消耗及碳排放产生一定的影响，在一定程度上影响“双碳”目标的实现，尤其是高能耗、高排放、低产出的产业项目对于能耗“双控”向碳排放“双控”转变产生较大影响，需要引导其向绿色低碳转型发展。

因此，能耗“双控”和碳排放“双控”将长期共存。能耗“双控”和碳排放“双控”在推进绿色发展、减少碳排放的过程中，并非非此即彼、相互替代，而应长期并存。能耗“双控”制度仍在持续调整和完善，能耗“双控”基于现实情况在较长时期内仍将发挥重要作用；在“双碳”目标下，国家提出能耗“双控”向碳排放“双控”转变要求，其取向并非是取消能耗“双控”制度，而是转变其政策内涵，并与碳排放“双控”政策协同发力，长期并存，共同推动实现“双碳”目标。

（作者：投资北京研究院 高级研究员  程杰）