弹指一挥间，京津冀协同发展上升为国家战略已逾10年，并取得了显著成效。当前和今后一个时期，京津冀进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，需要下更大气力推进工作。笔者结合新形势新要求，探讨提出京津冀协同发展的一些思考与建议，供各界参考。

相望千年：新的北京，新的京津冀

世间万事，知其所来，方知其所往，对于北京和京津冀也是如此。

千年之都，千年之城。北京作为一座有三千年建城史和八百年建都史的古都，对于维护国家统一，引领经济社会发展起到了重要作用。纵观我国历史，以宋代所处的公元1000年为分界线，其之前的两三千年间，我国的政治经济文化中心主要在西安-洛阳-开封一线，并逐渐徘徊式东移，中原之外的西北地区是国家统一和对外联系的关键，犬戎、匈奴及丝绸之路即是明证；其之后的一千余年，我国的政治中心主要在北京，经济中心主要在江浙及长三角，这种政治经济中心长期南北分离的最大外部动因来自东北地区。拥有锁钥“三北”、挈裘天下的北京及京畿地区，元代开始成为中华大一统国家的首都。元大都-元上都-通州形成“一核两翼”的格局内引外联、掌控四方：元大都是全国的政治、文化中心，元上都是丝绸之路联系亚欧世界的重要节点和外交舞台，而与元大都和京杭大运河同步而来的通州，是政治文化中心北京与经济中心长三角联系的重要枢纽。可以说，京杭大运河是近代以前（火车、汽车等兴盛之前）使得我国分化的南北方经济与政治重新达到平衡的关键所在。类比元朝，明朝时北京-天津-张家口形成新的“一核两翼”格局，其中，天津、张家口主要是卫所功能，分别面向江浙沿海和蒙古高原；清朝时北京-保定-承德形成更新的“一核两翼”格局，其中，保定、承德主要作为首都文化、政治副中心，分别辐射胡焕庸线（即“黑河-腾冲线”）内外侧的两大世界——华夏腹地与满蒙藏游牧地区。

今天的北京及京津冀，正在进入一个全新的时代和发展格局中，因此要以新的时空维度来把握当下的形势需求。

空间上，北京市离开北京城，全新的“一核两翼”格局正在加速形成，两大面向未来的新的千年之城正在成为优化提升首都功能的关键支撑。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》明确“一核（首都功能核心区）一主（中心城区）一副（北京城市副中心）、两轴多点一区”的城市空间布局，要求以北京城市副中心和河北雄安新区为“两翼”，为区域发展开拓新空间。北京“一核两翼”发展格局正式确立。同时，河北省以雄安新区和张家口张北地区作为新两翼，加快优化发展格局。按照“千年之城”的标准规划建设的雄安新区、北京城市副中心，将成为京津冀城市群及中部核心功能区的发展引擎。在此战略指引下，2019年1月11日，北京市告别北京城，市属机关四套班子（市委、市人大、市政府、市政协）正式在北京城市副中心挂牌。市级机关第一批35个部门、165家单位、1.2万人由主城区迁入位于通州区潞城镇北运河北岸的北京市级行政办公区。

内涵上，北京市的发展思路正在改变，从集聚资源求增长，到疏解功能谋发展，北京成为全国第一个“减量”发展的城市，减量发展、绿色发展、创新发展，成为首都追求高质量发展的鲜明特征。北京作为首都，模式引领是应有之意。过去十多年来，从顺义及首都机场走出了“临空经济”，从门头沟及生态涵养区走出了“沟域经济”，从丰台科技园等地走出了“总部经济”。这些发展模式已经在全国开花结果。但减量发展作为一种理念或模式，具有更高层面的意义。对于北京，减量发展要求要素资源在京津冀更大范围的合理配置，构建“一核两翼”的联动发展机制，是一场发展方式的重要变革。而且，北京作为高城市化率的特大城市，率先进入“减量”发展阶段，是新时代中国特色社会主义和经济新常态下，引领我国城市化发展的重要探索。随着非首都功能的不断疏解，北京城市更新步伐日益加快，一个全新的北京涅槃腾飞指日可待。

不识庐山真面目，只缘身在此山中。我们要把视角提升一下，跳出所身处的历史“漩涡”中，才能看清全貌，分析这日益清晰的新格局，为未来数十年的工作谋划思路。千百年来，受气候、人口、外部形势等方面影响，我国南北方经济发展速度日益拉开，北京及京津冀地区成为维护国家统一，支撑引领“三北”及北方地区的关键。以首都为核心推动京津冀建设世界级城市群，是大国首都地区崛起的必经之路。而随着长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区、中部地区崛起等国家战略的推进，全国的经济中心进一步南移，北京及京津冀城市群肩负的历史使命将更加凸显。在此背景下，迁都显然不可行，原地腾挪和重组升级是必然选择。这就要求，要在北京新的“一核两翼”及京津冀更大的范围内疏解非首都功能，加强区域协同发展，强化北京“四个中心”建设，优化提升首都功能，并发挥辐射带动作用，携手津冀建设世界级城市群。辅之以现代化的高铁、航空、互联网（5G）等速度经济为支撑，京津冀城市群的影响力和控制力将向国内外充分释放。

聚变裂变结合，推动首都减量发展

众所周知，目前人类所能掌握的最大能量是重核裂变与轻核聚变。军用方面对应的分别是原子弹与氢弹，民用方面对应的分别是已经成熟的各类核电站（秦山、大亚湾等）和正在从实验堆走向工程堆的“人造太阳”（受控热核聚变装置）。技术上看，二者完全相反，重核物质过量聚集在一起（超过临界质量）就会产生连锁反应式的裂变，轻核物质在强大的约束力下（通过磁场或与激光实现）压缩撞击到一起就会产生聚变而释放更大的能量。

大道至简，万物相通。北京及京津冀的发展，其实也是一样的道理。北京市正在从此前的集聚资源求增长（聚变），到疏解功能谋发展（裂变），实现减量提质增效，强化首都核心功能。京津冀协同发展以来，经过了一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场等四类非首都功能疏解，北京市容易疏解和减量的，大多已经完成，剩下则是要攻坚克难的艰巨任务；同时，产业空心化、人口老龄化等不利因素日益凸显，城市发展新区各新城亟需导入高端要素资源，以壮大首善之区的经济实力。

长期以来，京津冀城市群建设中存在的最大问题是规模断层和功能断层，导致城市群内部经济联系强度较弱。从城市化角度看，京津两极过于“肥胖”，周边中心城市过于“瘦弱”，中小城市发育不足，50-500万规模城镇人口集聚能力明显低于长三角、珠三角，缺少300万人口以上的大城市作为中间支撑。河北省城镇体系发育不足，城镇化率相对不高，即使在环京地区，还存在着大量的农业和农村人口。从产业角度看，北京的优势产业是服务业，而服务业的特点是需要集聚人口，形成规模效应，但对周边地区的辐射带动作用较弱，至少是弱于制造业。由此导致，北京向外疏解的非首都功能、转移的高技术产业化项目，河北很难承接，即存在所谓的“产业悬崖”。每年北京市向外转移的技术交易中，有相当比例的份额是转移到深圳、上海等地，而非就近的津冀地区。

包括城市发展新区各新城在内的首都近圈层地区，理应是首都带动京津冀协同的关键区域，但由于要素密度不足，长期发展受制，自身不够壮大，不能弥补北京周边地区规模断层和功能断层问题，空有二传手的区位却无二传手的作用，无法向京津冀腹地传导和辐射。新时期北京市推动减量发展，为系统性解决上述问题创造了条件。

笔者认为，北京的减量发展，必须是总量减量，要推动非首都功能持续疏解；同时也是结构性减量，即有减有增，要重点推动中心城区过量的公共服务资源和相关产业要素向周边地区，特别是包括城市发展新区各新城在内的首都近圈层地区（可以等同于京津冀中部核心功能区）转移。上述地区地处北京市中心城区和环京重点管控区之间，既是北京市发挥服务业优势和扩大辐射半径的关键区域，也是其内外两侧行政与市场力量最大合力之处，将通过集聚资源，产生聚变反应，释放强大能量。如同氢弹的爆炸需要原子弹先行引爆，上述地区的聚变反应，是以中心城区裂变（非首都功能疏解、减量发展）为前提。

概括而言，对于北京市减量发展，可以从两个维度来理解要义和开展工作。一曰承前启后，对此前疏整促行动的升华和成果固化，为未来高质量发展或高精尖经济构建提供手段与路径；二曰内引外联，对内服务首都，促进城市有机更新和新旧动能转化，对外要向城市发展新区及京津冀协同发展注入新的活力。

同城化和一体化建设新型首都圈

建设以首都为核心的世界级城市群，是京津冀协同发展的最高目标。一般认为，城市群是指在特定地域范围内，以一个特大城市为核心，由至少3个以上都市圈（区）或大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。纵观国内外城市群案例可以发现，区域内有若干同城化发展的城市，建设几个都市圈，是城市群建设发展的必要条件和必经之路。对于京津冀城市群，是先有京津同城化（2013年），再有区域协同和一体化发展（2014、2015年）。从区域上看，近圈层特别是京津冀交界地区是发挥首都核心作用，建设新型首都圈（首都圈是一种特殊的都市圈），引领京津冀城市群的关键。

建议加快启动首都经济圈规划编制。首都经济圈规划由来已久，但一直没有正式成型和发布实施。此前吴良镛院士的“大北京”规划，北京市“十二五”初期参与编制“1+6+3”版的首都经济圈规划，都有很好的理论基础，笔者曾参与了后者。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会，强调从七方面着力——首先就是着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。随后国家发改委也表态，将适时出台首都经济圈一体化规划。实践方面，京津冀协同发展5年来交通、生态、产业三个先行，“一核两翼”的近圈层布局，为首都经济圈规划发展创造了有利条件。近期，国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号），提出“探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。”因此，作为京津冀城市群的核心和大国首都地区崛起的载体，新型首都经济圈的规划编制工作必须加快推进。

笔者认为，围绕发挥首都核心作用，以组团化（交界地区）、同城化（京津、京雄保）推动首都圈的一体化。强化重要节点城市功能，进一步推动城镇、人口和产业轴向集聚发展，弥补京津冀城市群规模断层和功能断层。其中，在京津冀中部核心功能区依托北京城市副中心、雄安新区两大“千年之城”和大兴国际机场临空经济区，在京津冀西北部生态涵养区依托怀柔-密云、延庆-张家口、房山-保定、平谷-蓟州-承德等新城组团，推进建设一批50-300万人口的城市组团，补齐环京中等规模城市功能，强化京津、京唐秦、京保石发展轴线，提升京张、京衡（G45）发展轴线，积极构建新型首都圈，引领京津冀城市群建设发展。协同联动，加快提升沧州、衡水、秦皇岛等地城镇化率，以天津滨海新区和河北省的旧两翼石家庄、唐山为依托，积极构建滨海新区、唐山-曹妃甸、石家庄-正定新区三大300-500万人口的都市圈，引领京津冀东部滨海发展区、南部功能拓展区发展，支撑和服务京津冀构建世界级城市群。

分圈层梯度承接疏解转移

产业一体化是疏解非首都功能，加快区域产业转移协作的关键。京津冀协同发展上升为国家战略5年来，三地产业合作取得很多阶段性成果，“2+4+N”的产业合作格局初步形成，为京津冀产业一体化发展提供了重要的空间承载。但不同于交通、生态等领域的一体化，产业一体化不但需要行政力量推动，还需要市场力量积极参与，因此进展相对缓慢。

京津冀协同发展的三个先行中，交通一体化、生态一体化，取得了明显的进展。环京断头路基本全部打通，轨道上的京津冀加快建设，天津港、首都国际机场、大兴国际机场等世界级海空港正在形成支撑京津冀城市群腾飞的合力。能源革命与环境治理同步推进，煤改气、煤改电全面铺开，能源结构日益优化，全域PM2.5浓度累积下降40%以上，雾霾天数明显减少。产业一体化方面，北京市的各类产业要素向河北、天津转移集聚态势明显。例如，邯郸承接建设中电科技园、沧州承接建设北京生物医药产业园，石家庄、邢台承接了大量北京的电子信息和节能环保企业，唐山曹妃甸新城基本建成并释放活力，永清、白沟、石家庄、沧州承接了北京的动批、官批、大红门等批发市场，燕达国际建康城实现北京社保持卡直接结算，所服务的养老人群中有90%来自北京。同时，北京市科研机构溢出的研发服务功能、部分外溢产能或高精尖产业在河北、天津延伸创新链条。例如，固安深化与清华、北大、航天科技、航天科工等机构合作，建设京南创新产业新城，衡水集聚了中科院多个研究所建设科技谷，张家口建设大数据基地，承德积极发展生态旅游，天津、保定、秦皇岛等地依托与中关村的合作，集聚科技创新资源，推动当地产业转型发展。另一方面，从疏解与承接等角度看，京津冀产业一体化发展中还存在着几方面较为突出的问题，包括承接地（产业承接平台）定位存在偏差，战略与能力产生错位，产业发展同质无序。北京想导入的产业和资源，地方承接不了；地方想承接的产业和资源，北京不能导入，等等。

究其原因，之前的产业疏解转移对市场规律的考虑存在不足。实际上，在京津冀协同发展的大格局下，以首都为核心，市场力量与行政力量存在着不同的作用半径，呈现出圈层分异的特点，处于不同圈层的地方发展程度不同，承载空间、土地成本以及对企业的吸引力也有所不同。例如，近圈层平台基本建成并释放承载力，但发展空间紧张和趋同问题日益显现；次圈层平台呈现大规模、成体系集聚态势，成为承接首都产能外溢的主要地区；外圈层平台普遍空间广阔、承载力强，但市场向心力弱，且尚属大规模建设阶段。

目前，京津冀产业一体化逐步从偏重单方面转移疏解向更加注重区域产业链上下游协同、全区域优化产业布局方向转变。因此，要充分考虑承接地与北京的耦合度，从落实国家战略、治理北京“城市病”的角度考虑重点承接平台的布局，有序疏解北京非首都功能，加强精准对接，避免各平台出现盲动、妄动等无序发展局面，服务“四个中心”建设和京津冀协同发展大局。笔者建议，未来发展中，一是适度限制近圈层承接平台数量，尤其限制一般制造业发展，避免二次疏解，发挥首都资源优势，支持发展商务、文化、旅游、养老等现代服务业；二是联动支持唐山、沧州及衡水等次圈层区域相关承接平台发展，适度扩大承接平台数量，着力发展现代制造、都市工业、现代服务业；三是合理支持外圈层平台发展，发挥首都的管理、资金、技术等优势，引导在京央企和市属企业积极参与相关平台的开发建设及资源导入。

多角度多维度推动京津冀开放发展

近年来，北京市、天津市及河北省均面临着较大的经济下行压力。就北京而言，此前依赖的房地产和汽车两大产业，目前都已经见顶饱和。投资方面，大兴国际机场、冬奥场馆设施、城市副中心一期办公区等重大项目基本建成，后续重大项目和新项目储备不足，投资形势不容乐观。北京作为服务业和消费型城市，商品出口有限，传统消费饱和见顶，后劲不足。

进一步推动服务业扩大开放，加强服务贸易，是北京市的出路所在。近期，北京首都机场临空经济示范区获批成为国家级临空经济示范区。2019年9月，大兴国际机场建成运营，南苑机场同步迁入，南苑地区将打开发展天花板，成为又一个“望京”般的机场走廊区。由此，北京的服务业优势与航空快进快出、联系全球的交通优势将形成最大合力，服务贸易的支撑力量得以强化。

从更大的格局看，“一带一路”中蒙俄经济走廊加快建设，东北亚局势缓和，中日韩重启自贸区建设。而京津冀三地，北京具有服务业和航空口岸优势，天津、河北两地具有制造业、海港和自贸区优势。

因此，未来，北京要向东看，与日韩加强服务贸易，津冀要向西看，与“一带一路”沿线国家加强产能合作和商品贸易。对于北京，首先是向内深挖，一是提振新消费，引导夜场消费、信息消费、文化消费、冬季消费等，二打通高端要素资源进京绿色通道，尤其要依托顺义、朝阳、大兴、南苑等临空或对外开放高地，积极引进国际医疗、国际教育、国际旅游等机构，提升服务贸易竞争力；其次是向外深挖，一是利用河北、天津的优势渠道与环节（例如石家庄的对俄商贸，天津的金融租赁和国际航运），融合到全球产业体系，二是统筹区域内的空港、海港及陆港等口岸资源，构建京津冀一体化的自贸区、自由港，进一步加强开放经济布局，全面提升开放发展水平。

纵观世界级城市群，都是以海港空港的有机联动占据和掌控全球战略通道，以立体而便捷的交通促进区域实现全面一体化，以自贸区、自由港深度融入全球化。对于京津冀城市群，加快以北京为龙头的京津冀机场群和以天津为龙头的津冀港口群的联动发展，是构建世界级城市群的必由之路。建议加快制定京津冀协同开放的指导政策，整合北京的服务业扩大开放政策和津冀的自贸区政策，强化口岸的分工协同，形成整体效应，服务区域开放发展和世界级城市群建设。

（作者：投资北京研究院 常务副院长、高级研究员 张立鹏）