临空经济区作为区域经济的独特形态，以大型机场为核心，是城市经济和航空产业在空间上的交集。截至目前，全国235个运输机场中，规划建设了70个临空经济区，其中37个千万级旅客吞吐量的大型机场全部规划建设了临空经济区。北京是我国临空经济的肇兴之地和持续引领的龙头。2004年临空经济作为一个崭新概念首次在北京顺义提出并获得广泛认可。目前，首都国际机场年旅客吞吐量突破一亿人次，临空经济区已获批为国家级临空经济示范区；大兴国际机场通航在即，临空经济区和“五纵两横”综合交通体系同步加快推进。北京“一市两场”的双枢纽格局将正式形成。两大机场的合理分工是临空经济区协同发展的根本前提，对北京市推动“四个中心”建设具有重要意义。而且，首都机场临空经济区转型升级、大兴机场临空经济区跨区域建设，以及两大临空经济区之间的协同发展，对全国其他临空经济区发展有普适而重要的参考价值。

双枢纽机场体系发展的一般规律

“一市两场”或者“一市多场”是国际性大都市特别是全球城市航空枢纽建设的重要特征。目前，纽约、伦敦、东京、巴黎、首尔、上海、迪拜等世界级大都市，均有2-3个大型国际枢纽机场为引领，周边若干个干线机场、支线机场、通用机场、公务机场等为支撑的机场群格局。

北京是国内继上海之后第二个拥有双枢纽机场的城市（成都、青岛、呼和浩特等城市也在建设新机场），但目前还没有形成对“两场”分工协同的共识。随着大兴机场通航在即，“两场”分工协同问题日益急迫和现实，亟需全市层面的统筹和指导。就目前来看，“两场”分工协同问题具体可能包括：首都机场临空区是否也是国家发展动力源的一个重要组成？首都机场航线网络与大兴机场如何实现科学分工并带动京津冀机场群发展？首都机场中转率的提升真的是否是关键问题？围绕机场核心临空经济如何合理布局并带动区域开放协同发展？

作为全国机场属地化管理的特例，北京市的两大机场隶属于民航局，周边临空经济区则归属地方政府，因此管理两张皮、港产城融合不足等问题仍将长期存在。在此情况下，需要研究好国内外特别是双枢纽机场的分工与临空区协同发展规律，做好北京市“两场”背景下临空经济区的最佳发展方向。规律不可违背，趋势不可阻挡。最近例证就是前段时间国家民航局下发文件，改变此前对北京市“两场”以“航空联盟”为核心的航线分工方案，同意东航“京沪快线”留在首都机场运营。这为我们进一步做好双枢纽机场临空区规律研究与趋势预判坚定了信心。

通过总结纽约、伦敦等世界城市的机场布局可以看到，由于各类机场服务成本、噪音等环境限制、资源紧张状况和客户消费需求等不同，公务机机场、大型枢纽机场、支线及通用航空机场通常在城市周边10-50公里范围内由近及远梯次布局。其中，大型枢纽机场多为明显的远近布局、协同分工局面。在东京、首尔、上海、迪拜，均为明显的一市两场格局，且均呈现出共性规律：近的机场（一般距离所属大城市20-30公里）主要负责国内国际商务及公务机，如东京羽田、首尔金浦、上海虹桥、迪拜国际，远的机场（一般距离所属大城市50公里左右）主要负责国际中转和货运服务，如东京成田、首尔-仁川、上海浦东、迪拜马克图姆。而且，在纽约、伦敦等城市“一市多场”的机场布局中，均有距离市中心30公里范围内、以公务机或商务快线运营服务为主业的机场，与城市中心高端要素集聚区、大型枢纽机场、通用航空机场形成了良好的互动格局。

首都两翼腾飞的强力引擎

从空间布局看，京津冀建设世界级城市群首先要发挥首都优势构建新型首都圈，而新型首都圈建设以“一核（首都核心功能区）两翼（城市副中心及雄安新区）”为核心载体。因此，分别临近城市副中心及雄安新区的首都国际机场、大兴国际机场，首先要为两翼腾飞提供动力。做好首都机场和大兴机场的分工，以“两场”作为“两翼”国际化发展的引擎。

航空枢纽的中转有三种，即国际-国际、国际-国内、国内-国内。北京的“两场”双枢纽分工，既要考虑首都机场要优先服务大国首都的“四个中心”建设，又要考虑京津冀协同发展与“一带一路”建设。相对大兴国际机场，首都国际机场距离一主一副、三城一区、两会一展及领事馆区等更近，可以为北京“四个中心”建设提供更直接而重要的支撑。因此，首都机场的航空服务及航线设置上，应更侧重国内客运、公务航空（京沪快线、京穗京深快线等）、政务航空（类似APEC峰会等），围绕国家“一带一路”布局，加开或加密连通非洲、拉美等地的远程、直达国际（点对点）航线，构建以国际中远程点对点直航和国际-国内中转为主的复合型国际枢纽机场。大兴机场则应以国际-国际中转、国内-国内中转、国际货运（有京津冀腹地的产业优势）及低成本航空为重点，建设大型国际枢纽机场，服务好城南地区及雄安新区等地。

首都实体经济发展的主阵地

高能级的机场将带来大量流动的人流、物流、资金流、信息流。临空经济区的发展（通过产业、城市和功能配套沉淀）决定了机场内流动的要素能否沉淀整合从而形成动力。对首都机场临空区及顺义而言，过去外向型商品经济、临空高端制造业主导时期，航空对临空区有较大的驱动力，但随着北京市产业结构日益优化（一二产比重持续降低），服务业扩大开放和服务贸易日益成为主导。然而目前，本地承接功能弱、服务设施不衔接和人口调控等政策不支持等问题，导致顺义及周边地区144小时过境免签政策不能发挥效力，无法带动当地国际消费水平，对巨量的航空旅客资源利用不足。在此情况下，刻意追求中转量和中转率对顺义没有太大意义。而且，目前首都机场尽管中转的相对量不大（10%），但绝对量已经不小（超过1000万人次）。问题的关键即在于国际化城市功能的完善和产业的转型升级，适应服务业扩大开放与服务贸易大发展的新需求。要进一步说明的是，“两场”分工中距离主城区、副中心及三城一区更近的首都机场定位为复合型枢纽机场，也不会拥有太高的中转率。从一般规律看，起步阶段的机场，多发展中转联程和经停航线；而成熟阶段的机场，会通过减少中转航班量，增加点对点直飞的方式来缓解枢纽运行压力。例如，2016年慕尼黑、法兰克福、马德里等7家欧洲大型枢纽机场不断压缩中转航班量，直飞航班平均增加15%。

大兴机场临空经济区产业布局是首都机场临空经济区产业转型升级的重要参考。根据《北京新机场临空经济区规划（2016-2020年）》，临空经济区面积约为150平方公里（包括北京市约50平方公里，河北省约100平方公里），规划航空物流区、科技创新区、服务保障区等3个组团。结合北京非首都功能疏解和区域产业结构升级，重点发展航空物流产业和综合保税区，适当承接北京非首都功能转移，有序发展科技研发、跨境电子商务、金融服务等知识密集型、资本密集型的高端服务业，打造国际化、高端化、服务化的临空经济区。总体而言，大兴机场临空经济区的产业重点在于航空物流产业和综合保税区，这与其京津冀产业腹地的区位、大兴机场的大型国际枢纽机场定位和“五纵两横”的综合交通网络是相匹配的。

因此，对双枢纽格局下两大临空经济区的建设发展做如下建议。区域交通体系建设方面，要从全市层面统筹推进以首都机场为核心的市域东北部（包括临空经济区本身）综合交通体系，创造新一轮基础设施投资热点。构建以城市规划路、城市轨道、高速公路、高速铁路为主体的大容量、复合型通道，显著提升航空客货的地面集疏运效率，紧密联系空港与主城区、城市副中心及三城一区。产城融合及开放发展方面，加快建设国际化人才社区和空港型自贸区。加快完善首都机场临空区的国际教育、国际医疗、国际体育等城市功能，构建港产城融合的国际航空中心核心区，实现从城市机场到机场城市的跨越。发挥航空口岸作用，进一步优化首都开放经济布局，推进天竺综保区向空港型自贸区升级，推动空港贸易便利化，引领东北亚服务贸易发展。移植天竺综保区政策，推动大兴机场综保区建设。联动天津自贸区、河北自贸区所涉及的各类口岸资源，合力构建京津冀自贸区，服务京津冀城市群发展。

（作者：投资北京研究院 常务副院长、高级研究员 张立鹏）