城市更新的北京实践

今年以来，北京加快推进城市更新工作，5月份发布《北京市城市更新专项规划》，6月份发布《北京市城市更新条例（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。按照规划，未来北京城市更新推进的力度、速度、深度和热度将更大，将有力、有效地推动北京的城市高质量发展。

是什么——北京城市更新的内涵与外延

去年发布的《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号）明确，“城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新”。上述规划在完全沿用此概念基础上，又增加了“严控大拆大建，严守安全底线，严格生态保护，”的内容。

上述条例进一步明确了外延，确定北京城市更新的5大类12项内容，包括居住类、产业类、设施类、公共空间类和区域综合性城市更新等。去年发布的《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》，特别强调了城市更新除城镇棚户区改造外，原则上不包括房屋征收、土地征收、土地储备、房地产一级开发等项目。

北京城市更新的界定强调空间形态、城市功能更新，强调减量发展、不大拆搭建，强调小规模、渐进式、可持续，强调建筑为主、统筹实施。与国内先行城市相比，广州、深圳的城市更新外延相对宽泛，如包括了重建活动及建设用地的盘活等，上海城市更新概念内涵和外延与北京比较接近，但北京具有更特色的外延与范畴。总体而言，北京城市更新概念的界定是由千年古都的禀性、城市功能的定性、减量发展的刚性、存量资产特性、首善之区的品性决定。

为什么——北京城市更新的背景与意义

开展城市更新是北京追求高质量城镇化的必然选择。北京城镇化率从1981年的57.6%提高到“十三五”期间的86.5%，到2021年北京的城镇化率已达到87.5%，位列全国第二，超过全国的22.8个百分点。北京的城镇化率已基本见顶，未来城镇化的重点不再是追求城镇化率，而是以城市更新提升品质与内涵的城镇化。

图1：北京历年城镇化率对比

从国际经验看，城市更新是城镇化建设后期的必然趋势。由于北京城镇化进程较早，在2000年前就已完成的较大规模体量的建筑，已陆续进入建筑与环境更新周期。据统计，北京现有建筑17.46亿平米，规划保留约10.65亿平米，其中已初步确定集中建设区内超过20年以上的可更新建筑2.45亿平方米。虽然城市更新始终伴随城镇化进程，但对北京而言，在当前阶段，城市功能演替与物质环境更迭具有更大的需求和规模。

开展城市更新是北京构建“双循环”格局的必然举措。从投资拉动看，北京的固定资产投资已持续放缓，已从“十二五”时期8%的年均增速下滑至“十三五”时期0.1%的水平，2021年虽同比增长4.9%，但8436.8亿元的固投额还要比2017年缩水5100多亿元。今年1-5月，固定资产投资同比仅有2.8%的增幅，投资放缓趋势仍很明显，亟待寻找新的投资增长点。而从城市更新投资看，2020年北京推介城市更新投资项目达487.61亿，2021年超千亿元，预计“十四五”时期城市更新投资规模约在6千-9千亿，平均每年拉动投资1200-1800亿元，占全市投资比重将超过10%，城市更新是拉动有效投资的重要领域。

图2：北京历年来固定资产投资年均增速对比

从消费带动看，北京消费下滑趋势明显。自2015年国家实施供给侧结构性改革以来，北京2015-2019年社零额年均增幅9.7%，高于全国1.6个百分点，但到2020年，受新冠肺炎疫情等因素影响，社零额同比下降8.9%，超过全国下降幅度5个百分点，2022年1-5月全市社零额同比下降7.7%，北京有效消费乏力。而推动城市更新，将有效激活消费长链，除家装外，还有建材、家电、家居用品、智能产品、节能产品等多类商品消费，以及家政、物业、商业等多类生活服务消费，初步测算，每年拉动北京市场总消费额应至少在1000亿元以上。

开展城市更新是北京美好生活目标下的必然行动。人民美好生活的目标愿景，对住房改善、市政完善、公共服务供给及社区治理提出更高的要求。目前北京还大量的老旧小区亟待改造，仅2022年第一批老旧小区综合整治项目就确定了366个，面积超过1000万平米。老旧小区普遍存在结构安全隐患、节能性能落后、设施设备老化、综合配套环境较差等问题，同时，其社区治理体系不健全，社区治理运行不理想。城市更新将定向改善居住条件，借力提升基础设施功能，精准补齐公共服务短板，并同步完善社区治理载体建设，健全社区治理体系，助力社区治理有效运行。

有什么——北京城市更新的现状与问题

北京的城市更新有政策法规。当前，北京已初步建立了“总体规划—专项规划—街区控规—行动计划”的四级规划体系，已出台了40多项配套政策，最终将形成1+N+X政策。其中作为“1”的北京城市更新条例已进入征求意见，“N”项针对不同更新对象的专项政策正逐步完善，“X”项规划、土地、金融、财税、建设、经营、管理等方面的配套政策及相关标准规范也不断健全。

北京的城市更新有经验模式。在城市更新实践中，北京已形成保护性更新、功能性更新、保障性更新、社会性更新等项目更新模式，涌现出雨儿胡同“共生院”、大栅栏杨梅竹斜街保护性修缮、新首钢园区工业遗存利用、王府井商业区精细化改造、百子湾“井点”小微空间改造等一批生动案例，以及“劲松模式”“首开经验”等操作实施模式探索。

北京的城市更新有组织保障。明确了市政府、市委城工委统筹，市级住建、规划、发改、财政等相关职能部门按职责推动，各区政府负责统筹推进、组织协调和监督管理本辖区城市更新工作，街乡政府、社区村委协同推动，并建立专家咨询委员会、责任规划师参与制和建筑师负责制，初步确立了城市更新的四级行政管理、一会两制的推进架构。与深圳、广州、上海设立专业管理部门模式不同，北京更强调党建引领、组织统筹和体系建设。

北京的城市更新也有问题与不足。突出表现在，政策支撑仍然有待完善，实施推进仍有难点堵点，社会资本参与力度不足，产权主体激励机制缺失，协同治理能力效力不强等方面，亟待强化研究，加快解决。

做什么——北京城市更新的重点与任务

北京的城市更新提出了统筹谋划要求——强调塑造大国首都风范、提升政务环境品质，注重科学配置资源要素、引领城市功能优化，重点盘活提升存量资源、促进产业转型升级，着重精准补足街区短板、提升人居环境品质，倡导智慧低碳更新、实现绿色生态发展，重视加强遗产保护利用、引领文化传承复兴，强化城市风貌管控、凸显首都城市特色，着力建立城市安全体系、提高城市运行韧性，提出完善市场参与机制、实现多方利益共赢，支持城市治理模式创新、促进智慧精细发展。

北京的城市更新将分圈层差异化推进。按照北京城市空间结构规划，明确“一核”的更新强调保护更新，实现人居环境和谐共融，“一主”的更新突出减量提质，推进功能完善品质提升，“一副”的更新重在承接功能疏解，塑造城市建设特色标杆，“两轴”的更新强调优化首都功能，提升国际城市文化形象，“多点”的更新注重全面承接疏解，推动平原新城发展建设，“一区”的更新重点探索绿色发展，优化涵养地区生态环境。北京城市更新专项规划明确各圈层总量约2.45 亿平方米的建筑更新目标，并初步确立了重点项目清单，有序推进城市更新开展。

北京的城市更新将以六类项目建设推动。城市更新将以街区为单元统筹、以轨道交通站城融合方式，以重点项目建设推动，有序推进单项更新改造项目。计划到2025年，完成首都功能核心区平房（院落）10000户申请式退租和6000户修缮任务，力争完成全市2000年底前建成需改造的1.6亿平方米老旧小区改造任务，实施100万平方米危旧楼房改建和简易楼腾退改造推动500万平方米左右低效老旧楼宇改造升级，完成22个传统商圈改造升级，有序推进700处老旧厂房更新改造、低效产业园区“腾笼换鸟，基本完成134个在途城镇棚户区改造项目，完成30000户改造任务。

北京的城市更新将着力提升生活、生产和公共空间品质。一方面，多渠道推动老城平房区改善，全面推进老旧小区更新改造，全方位推动城镇棚户区攻坚，着力缔造宜居空间。通过提高住房供给能力，满足多层次住房需求，通过丰富设施服务供给，提高设施配置适应性，提升交通治理水平，打造高品质出行环境，通过完善市政供给体系，提升可持续支撑能力，通过增强安全保障能力，实现平战灾功能统筹。

另一方面，打造优质高效的产业空间。通过加快产业提级、加强数字拓展，推进老旧楼宇升级转型，通过开拓国际视野、强化消费引领，推进商圈商场提质增效，通过“两区”引领、创新探索，推动产业园区更新提质，通过创新赋能、强化活力复兴，推动老旧厂房改造利用。再有，城市更新还将以公共空间的系统性精细化治理、推动城市环境品质提升。通过线轴统领、块点激活，提升城市公共空间品质，优化设计、协调风貌，改善城市特色景观环境，改善环境、提升品质，优化城市蓝绿空间格局。

本文已发表于《投资北京》杂志2022年第8期

（投资北京研究院常务副院长 李道今）